科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，大多數(shù)國(guó)家都非常重視對(duì)科研的經(jīng)費(fèi)投入，科研經(jīng)費(fèi)占國(guó)家或者地區(qū)GDP的比重可以反映一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)對(duì)科研的重視程度。2019年北京研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)支出2233.6億元，比上年增長(zhǎng)19.39%，R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到6.31%，R&D經(jīng)費(fèi)支出投入強(qiáng)度位列全國(guó)第一。

本文對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，指出了政策執(zhí)行過(guò)程中需要關(guān)注的問(wèn)題，提出了完善政策的建議，以進(jìn)一步激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

一、管理現(xiàn)狀

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性，先后制定出臺(tái)了一系列政策文件，針對(duì)項(xiàng)目安排重復(fù)、管理不夠科學(xué)透明、資金使用效益亟待提高等突出問(wèn)題，進(jìn)行系統(tǒng)化、全過(guò)程的配套改革，提高了管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平，營(yíng)造了以人為本、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情的良好環(huán)境。

（一） 制度改革情況。原國(guó)家科委、財(cái)政部曾于1987年制定發(fā)布《科學(xué)研究單位會(huì)計(jì)制度》（試行）（[1987]國(guó)科發(fā)條字0258號(hào)），1997年，財(cái)政部、原國(guó)家科委制定了《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》（財(cái)預(yù)字〔1997〕460號(hào)）。

2011年9月14日， 財(cái)政部、科技部發(fā)出《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教〔2011〕434號(hào)），就調(diào)整課題經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍，強(qiáng)化預(yù)算編制和評(píng)估評(píng)審要求，加強(qiáng)資金撥付和結(jié)存結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理等問(wèn)題作出新的規(guī)定。

2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)），提出了進(jìn)一步下放預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限、完善間接費(fèi)用管理等內(nèi)容。特別是在大力推行簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的背景下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)）《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2018]127號(hào)）等系列科研經(jīng)費(fèi)管理改革文件，建立了以信任為前提的科研管理機(jī)制，在科研項(xiàng)目、科研團(tuán)隊(duì)、科研經(jīng)費(fèi)調(diào)整和管理方面賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)。

一系列的改革舉措，實(shí)現(xiàn)了科研投入從傳統(tǒng)的“以物（活動(dòng)）為本轉(zhuǎn)到以人為本”，在探索建立適應(yīng)科研活動(dòng)特點(diǎn)和科研創(chuàng)新規(guī)律的，以結(jié)果為導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理機(jī)制方面取得了顯著成效。

（二）管理模式變化情況。隨著科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，諸多不合理的傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制對(duì)科研工作形成的束縛逐步破除，給科研經(jīng)費(fèi)管理模式帶來(lái)了3個(gè)方面的顯著變化。

一是從嚴(yán)格監(jiān)管逐步發(fā)展為監(jiān)督管理的規(guī)范靈活化。在以前的政策和制度中，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)約束多，是一種嚴(yán)格監(jiān)管概念下的管理模式，具體表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理過(guò)死。在放管服改革推動(dòng)以后，國(guó)家在對(duì)于簡(jiǎn)化放權(quán)給予了高度重視，將原本過(guò)死的管理，通過(guò)權(quán)力下放的形式提升管理的規(guī)范性，同時(shí)加強(qiáng)了管理靈活性。

二是從項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制發(fā)展為法人責(zé)任制。以前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理采用項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，放管服改革則逐步推動(dòng)法人責(zé)任制的建立，要求通過(guò)強(qiáng)化法人責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)資金管理的規(guī)范化。項(xiàng)目承擔(dān)單位要更多地發(fā)揮資金管理、審核的責(zé)任，從而使科研人員能夠致力于科研創(chuàng)新方面。這一轉(zhuǎn)變不但有助于科研經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范化和有效化，更為科研人員創(chuàng)造了更好的制度環(huán)境。

三是從過(guò)程導(dǎo)向向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。在以前的科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中，往往是嚴(yán)格依靠預(yù)算管理，預(yù)算調(diào)整需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的審批流程，科研人員的自主權(quán)很低，既浪費(fèi)了他們的精力，也抑制了他們的積極性。放管服改革的重心就是賦予科研人員更多自主權(quán)，集中體現(xiàn)在加大科研人員薪酬激勵(lì)，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，讓項(xiàng)目管理從以前的重?cái)?shù)量、重過(guò)程逐漸過(guò)渡成為重質(zhì)量、重結(jié)果。

二、政策效果及應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題

這些新政把破解科研項(xiàng)目和資金管理中反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題作為改革的著力點(diǎn)，建立了適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明、監(jiān)管有力的科研項(xiàng)目和資金管理機(jī)制，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用不斷增強(qiáng)，為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提供有力保障。據(jù)北京市第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，北京市科技創(chuàng)新表現(xiàn)活躍，創(chuàng)新發(fā)展實(shí)現(xiàn)新突破。2018年，全市專(zhuān)利申請(qǐng)量2.1萬(wàn)件，其中發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)1萬(wàn)件，分別比三經(jīng)普時(shí)增長(zhǎng)7.5%和12.4%；發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)所占比重為50.3%，比三經(jīng)普時(shí)提高2.2個(gè)百分點(diǎn)。六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)以占全市9.9%的法人單位擁有全市48.6%的資產(chǎn)總量，創(chuàng)造了全市47.7%的營(yíng)業(yè)收入。但據(jù)調(diào)查了解在政策執(zhí)行過(guò)程中的一些問(wèn)題值得關(guān)注。

（一）科研單位重項(xiàng)目申報(bào)輕經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理。科研單位項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)直接由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制預(yù)算，部分科研人員憑主觀經(jīng)驗(yàn)編制預(yù)算，基本沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，沒(méi)有預(yù)算審核論證，而科研單位則比較重視科研項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模，忽視對(duì)科研預(yù)算經(jīng)費(fèi)的管理，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算不能全面真實(shí)地反映課題經(jīng)費(fèi)的成本支出。

同時(shí)，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，項(xiàng)目合同歸科研管理部門(mén)統(tǒng)一管理，核銷(xiāo)支出歸財(cái)務(wù)部門(mén)管理，科研、財(cái)務(wù)等部門(mén)相互溝通不夠，對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的參與度較低，會(huì)計(jì)人員不掌握預(yù)算的編制標(biāo)準(zhǔn)，核銷(xiāo)支出時(shí)無(wú)法判斷是否在預(yù)算內(nèi)，造成實(shí)際使用過(guò)程中經(jīng)費(fèi)預(yù)算與支出往往不太相符，預(yù)算調(diào)整頻繁發(fā)生，而預(yù)算調(diào)整審批流程復(fù)雜，極大的浪費(fèi)了科研和財(cái)務(wù)人員的時(shí)間，一定程度挫傷了科研人員申報(bào)項(xiàng)目的積極性。

（二）普通科研人員的智力投入難以得到補(bǔ)償。人是科研工作中最重要的因素，但在實(shí)際管理政策的制定上，對(duì)這一問(wèn)題的重視仍然不夠。按照財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》要求，課題經(jīng)費(fèi)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。間接費(fèi)用使用分段超額累退比例法計(jì)算并實(shí)行總額控制，按照不超過(guò)課題經(jīng)費(fèi)中直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的一定比例核定，間接費(fèi)用中績(jī)效支出不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%。一般而言，“直接費(fèi)用”包括資料費(fèi)、數(shù)據(jù)采集費(fèi)、會(huì)議費(fèi)/差旅費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、專(zhuān)家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等。間接費(fèi)用則包括補(bǔ)償科研單位為項(xiàng)目研究提供的儀器設(shè)備等間接成本，有關(guān)管理費(fèi)用，以及激勵(lì)科研人員的績(jī)效支出等。

現(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)前許多課題只需通過(guò)電腦進(jìn)行研究，圖書(shū)資料的獲取可以通過(guò)圖書(shū)館借閱或網(wǎng)上查閱，聘請(qǐng)科研輔助人員的勞務(wù)費(fèi)支出極少甚至沒(méi)有，差旅和會(huì)議也不是很多，直接成本少之又少，絕大部分支出都是科研人員的智力成本。為了更快、更好地出成果，盡職的科研人員加班加點(diǎn)是家常便飯，而將所有的假期都貢獻(xiàn)給科研工作的也不在少數(shù)。而目前政策中只允許從占比很小的間接費(fèi)用中提取一定比例的績(jī)效支出來(lái)補(bǔ)償，這對(duì)于調(diào)動(dòng)科研人員的積極性很不利。

（三）科研經(jīng)費(fèi)“有錢(qián)花不出去”的現(xiàn)象仍存在。合理的經(jīng)費(fèi)預(yù)算是科研項(xiàng)目順利完成的重要保證，過(guò)高的預(yù)算會(huì)造成國(guó)有資金的閑置或浪費(fèi)，過(guò)低的經(jīng)費(fèi)預(yù)算不能滿足項(xiàng)目的正常開(kāi)展?？蒲许?xiàng)目在報(bào)預(yù)算的時(shí)候，經(jīng)費(fèi)類(lèi)別比例規(guī)定比較嚴(yán)格，所有經(jīng)費(fèi)類(lèi)別都要按比例填報(bào)，比如：很多基金申請(qǐng)的預(yù)算表中都會(huì)有測(cè)試費(fèi)、試驗(yàn)材料費(fèi)等，而對(duì)做非試驗(yàn)學(xué)科來(lái)說(shuō)，幾乎不需要這些費(fèi)用，但還要按比例填報(bào)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)花不出去。

同時(shí)，項(xiàng)目主管部門(mén)往往根據(jù)自身科研資金的充足與否來(lái)確定下?lián)芟嚓P(guān)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的多少，極少?gòu)目蒲许?xiàng)目的實(shí)際出發(fā)經(jīng)過(guò)調(diào)研、論證確定撥付經(jīng)費(fèi)，造成了部分科研項(xiàng)目資金冗余，項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)后仍有大量剩余資金。

（四）科研經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中存在不規(guī)范現(xiàn)象。部分科研單位沒(méi)有按照改革政策，修訂完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，落實(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大和細(xì)化對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的要求，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理寬松，沒(méi)有明確使用標(biāo)準(zhǔn)和辦法，沒(méi)有限制支出的范圍，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中存在經(jīng)費(fèi)支出不及時(shí)，部分經(jīng)費(fèi)開(kāi)支原始憑證及相關(guān)資料不完整，反映的支出事項(xiàng)與項(xiàng)目任務(wù)關(guān)系不清晰等現(xiàn)象。財(cái)務(wù)部門(mén)在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)時(shí)，往往比較側(cè)重于報(bào)銷(xiāo)手續(xù)是否完備、原始票據(jù)是否真實(shí)合法，導(dǎo)致部分經(jīng)費(fèi)被用于支出管理費(fèi)、招待費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等，影響了經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效。

三、政策建議

深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵之舉，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管是“放管服”改革向縱深推進(jìn)的保障。簡(jiǎn)政放權(quán)最重要的措施就是減少、簡(jiǎn)化制度規(guī)定。規(guī)章制度過(guò)多對(duì)科研和財(cái)務(wù)人員而言，都是很大的負(fù)擔(dān)，有必要集中、簡(jiǎn)化。

（一） 改革科研經(jīng)費(fèi)管理體制。建議科研經(jīng)費(fèi)管理區(qū)別于政府行政經(jīng)費(fèi)的管理，借鑒上海自貿(mào)區(qū)探索的成功經(jīng)驗(yàn)，將科研資金管理從以往的“正面清單 事前審批”的管理模式轉(zhuǎn)變成“負(fù)面清單 績(jī)效管理”的模式。建立科研經(jīng)費(fèi)使用行為負(fù)面清單，探索頂級(jí)科研人才自主使用科研經(jīng)費(fèi)模式，改革科研人員薪酬制度，制定知識(shí)、技術(shù)、管理、技能等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的辦法，強(qiáng)化科研單位對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、相關(guān)性和合規(guī)性的主體責(zé)任。同時(shí)，整合部門(mén)之間科研資料，建立統(tǒng)一公開(kāi)的國(guó)家科研管理平臺(tái)，根據(jù)不同研究工作特點(diǎn)，確定資助強(qiáng)度和周期，對(duì)好的研究工作采取滾動(dòng)支持，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)科研人員的工作積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)新活力。

（二） 建立績(jī)效評(píng)估和信用評(píng)價(jià)體系。相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)對(duì)科研項(xiàng)目成果及經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，制定評(píng)價(jià)方法，對(duì)科研項(xiàng)目成果的效益和成果進(jìn)行考評(píng)，優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)資源，避免重復(fù)投入和閑置浪費(fèi)，提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，允許科研課題經(jīng)費(fèi)包括間接費(fèi)用和人員支出，將間接費(fèi)用和人員支出規(guī)定在合理的水平范圍之內(nèi)，重視科研人力資本支出，提高人員績(jī)效支出比重至少應(yīng)達(dá)到 30%- 50%之間，解決“見(jiàn)物不見(jiàn)人”和缺乏績(jī)效激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。

（三）完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度。在加強(qiáng)科研人員誠(chéng)信制度基礎(chǔ)上，賦予其科研經(jīng)費(fèi)足夠的自主權(quán)，允許科研預(yù)算因研究思路、研究方法改變而作適當(dāng)合理的調(diào)整，經(jīng)費(fèi)的使用年限更加靈活，使經(jīng)費(fèi)使用周期與研究周期合理匹配，既滿足研究實(shí)際需要，也避免科研經(jīng)費(fèi)突擊使用。同時(shí)，科研單位應(yīng)按照改革政策，修訂完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任，明確科研、財(cái)務(wù)等部門(mén)及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用和管理中的職責(zé)和權(quán)限，在組織項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，科研部門(mén)應(yīng)會(huì)同財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)，完善經(jīng)費(fèi)支出管理制度，規(guī)范經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和審批流程，健全項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)賬制度，根據(jù)各類(lèi)科研項(xiàng)目的研究周期、任務(wù)要求和研究特點(diǎn)，開(kāi)展科研項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督檢查，確保經(jīng)費(fèi)使用安全、規(guī)范和高效。

（四）加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)信息化管理。建立融合項(xiàng)目組、科研管理、財(cái)務(wù)、審計(jì)部門(mén)的信息平臺(tái)，建立健全科研課題、研究進(jìn)度、階段性成果、科研成果數(shù)據(jù)信息庫(kù)，加入預(yù)算控制系統(tǒng)，預(yù)算科目與會(huì)計(jì)科目相對(duì)應(yīng)，課題支出的每一筆經(jīng)費(fèi)，在財(cái)務(wù)做帳的同時(shí)，相應(yīng)記入預(yù)算管理模塊的已執(zhí)行數(shù)列，實(shí)時(shí)與預(yù)算數(shù)據(jù)相對(duì)比，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的實(shí)時(shí)管理。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，對(duì)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度與科研任務(wù)期限，結(jié)合進(jìn)行對(duì)比分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目各個(gè)階段全過(guò)程的管理與控制，由事后控制轉(zhuǎn)為事中控制，由被動(dòng)式管理變?yōu)橹鲃?dòng)式管理，以此提高科研經(jīng)費(fèi)管理的工作效率，審計(jì)部門(mén)也能對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行檢查和督促，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。（作者系北京市房山區(qū)審計(jì)局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)）