涉眾性社會資金類型與管理現(xiàn)狀

涉眾性社會資金與人們的生活息息相關，類型十分豐富，覆蓋經(jīng)濟社會生活面廣，這在一定程度上加大了監(jiān)管的難度，在目前分類管理的制度環(huán)境下，涉眾性社會資金管理存在著一些問題。

（一）涉眾性社會資金的含義與主要類型

1.涉眾性社會資金的含義

目前，涉眾性社會資金尚無明確的定義，通常是指為促進交易或?qū)崿F(xiàn)特定目的，向不特定多數(shù)人收取，并以該資金作為擔保財產(chǎn)或進行非投資性運營活動的資金等的統(tǒng)稱。所謂“涉眾”，可以理解為涉及社會公眾的權(quán)益。

2.涉眾性社會資金的主要類型

涉眾性社會資金類型包括預付款及押金、物業(yè)相關資金、其他涉眾性資金，形式多樣、覆蓋面廣，關系社會民生各個領域。

第一類預付款及押金中，預付款主要是指酒店、美容美發(fā)、餐飲娛樂、健身等行業(yè)中充值會員卡、消費券等交易中所涉及的資金；押金及保證金則是租車、租房、長租公寓、連鎖加盟、二手房買賣等交易中涉及的資金。

第二類物業(yè)相關資金包括，社區(qū)居民向物業(yè)公司繳納的物業(yè)費、車位管理費、停車費等費用的保管，住宅專項維修資金等。

第三類其他涉眾性社會資金，例如，社會保障及公益慈善基金管理包括：社保基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金受托管理、公益資金、慈善資金管理等；住房相關資金管理包括：商品房預售資金存管、購房契稅款代繳中的保管等；各類補貼及賠償款管理，如生態(tài)賠償金管理等；工程資金結(jié)算包括工程建設中發(fā)包、轉(zhuǎn)包涉及的資金支付、農(nóng)民工工資支付、勞務派遣用工工資發(fā)放等情形。

以上僅僅是對已經(jīng)出現(xiàn)的部分涉眾性社會資金的列舉，未來隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，可能持續(xù)豐富?？梢钥闯觯姹娦再Y金類型多樣，涉及人民經(jīng)濟生活的方方面面，因此涉眾性社會資金管理與人民群眾的合法權(quán)益保護、保障合法資金安全息息相關。

（二）涉眾性社會資金的基本特征

1.涉眾性資金類型豐富、適用場景多

通過上文梳理的涉眾性社會資金類型可以看出，涉眾性社會資金管理存在于多種場景中，包括預付款及押金管理、物業(yè)相關資金管理、社會保障與公益慈善資金管理，以及其他資金的存管等。并且，隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺等新興業(yè)態(tài)的興起，商業(yè)模式創(chuàng)新與演變，涉眾性社會資金涉及的場景愈加豐富。

2.涉及社會公眾數(shù)量眾多、規(guī)模較大

涉眾性社會資金存在于社會、經(jīng)濟生活的各個領域，涵蓋傳統(tǒng)貿(mào)易、電子商務、共享經(jīng)濟、酒店餐飲、健身娛樂、美容美發(fā)等各種行業(yè)，面向社會不特定群體（包括個人與單位），涉及社會公眾數(shù)量大、人口類型龐雜。在共享經(jīng)濟模式下，通過網(wǎng)上付費，網(wǎng)上支付系統(tǒng)解決了資金交付事務。使得資產(chǎn)共享比以往更加便宜、更加便捷，因此使分散的交易具備了形成更大規(guī)模的可能性。正是由于公眾數(shù)量多，即便是單筆金額很小，涉眾性資金在社會中的總體規(guī)模較大。

3.涉及人員、行業(yè)、地域具有分散性

涉眾性社會資金呈現(xiàn)分散性的特點。首先是涉及人員具有分散性，呈現(xiàn)性別、年齡、學歷等不同的人口特征。其次是行業(yè)分散性，如前文所述，涉眾性社會資金類型豐富適用場景較多，遍布經(jīng)濟生活中的方方面面。最后是地域分散性，特別是在互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式下，提供的產(chǎn)品或服務受地域限制較小，資金還具有地域分散的特點。由于涉眾性社會資金分散性的特點，一旦發(fā)生風險事件，給調(diào)查取證造成了困難。

4.資金使用要求不一致，較難實現(xiàn)統(tǒng)一管理

也正是由于上述特點，不同類型的涉眾性社會資金涉眾性社會資金交易具有不同的交易特征和資金劃付要求。比如，共享經(jīng)濟模式下，單筆消費交易頻率高但金額確很小，且對合理的資金劃轉(zhuǎn)有一定時效性要求。而住宅專項維修資金管理過程中，資金使用頻率很低，但單筆金額通常較大，而且需要業(yè)主委員會或相關組織同意方能使用。在以上原因的綜合作用下，涉眾性社會資金很難實現(xiàn)統(tǒng)一標準下的管理，埋下了風險隱患。

（三）涉眾性社會資金管理制度環(huán)境分析

由于涉眾性社會資金在多種商業(yè)領域存在，管理或監(jiān)管機構(gòu)不同，目前我國尚未形成在此方面統(tǒng)一的頂層設計，以分類管理形式存在。本研究對各領域的涉眾性資金管理的制度環(huán)境進行了梳理。

1.預付式消費領域的資金管理相關制度

目前，我國用于預付卡的法律規(guī)范散見于不同層級的法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件中，主要有《民法通則》《合同法》《消費者權(quán)益保護法》、商務部發(fā)布的《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》、人民銀行發(fā)布的《非金融機構(gòu)支付服務管理辦法》和《非銀行支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》等規(guī)定，但由于對預付式消費沒有進行系統(tǒng)性的制度設計，難以切實保護消費者權(quán)益。

各地政府也根據(jù)各地方實際情況出臺了管理規(guī)定，但管理模式不一致，適用的領域也非常零散，很難有效統(tǒng)一監(jiān)管。2018年上海頒布了《上海市單用途預付消費卡管理規(guī)定》，次年頒布了《上海市單用途預付消費卡管理實施辦法》，指出要選擇一家銀行開設專用存款賬戶，簽訂專戶管理協(xié)議，經(jīng)營者要確保專用存款賬戶足額。2021年8月，北京市政府公開征求對《北京市單用途預付卡管理條例（草案）》的意見，指出，單用途預付卡發(fā)行超過行業(yè)主管部門規(guī)定規(guī)模的發(fā)卡單位應當在存管銀行開立單用途預付卡預收資金專用存管賬戶。發(fā)行規(guī)模以及資金存管要求、使用和清退等具體辦法，由市行業(yè)主管部門會同地方金融監(jiān)管部門制定。

2.共享經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)中押金及預付金的管理制度

2019年5月，交通運輸部等六部門聯(lián)合印發(fā)《交通運輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法（試行）》（交運規(guī)〔2019〕5號），旨在加強網(wǎng)絡預約出租汽車、汽車分時租賃（俗稱“共享汽車”）和互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車（俗稱“共享單車”）等交通運輸新業(yè)態(tài)中的用戶押金和預付資金管理。明確了用戶資金收取原則，明確運營企業(yè)應當提供專用存款賬戶或者用戶個人銀行結(jié)算賬戶兩種方式存管用戶資金，并限制賬戶留存?zhèn)涓督鸨壤?。伴隨著前期長租公寓負面影響的擴大，各地加大了對長租公寓的監(jiān)管力度，代表城市有深圳、北京、上海等。

3.物業(yè)費及住宅專項維修資金管理制度

2007年《物權(quán)法》頒布后，公共維修資金受到社會高度關注。2007年12月，《住宅專項維修資金管理辦法》（建設部、財政部令第165號）發(fā)布，初步確立了相關制度。目前，我國各地政府根據(jù)實際情況摸索、制定了相應的規(guī)定和程序，但專項維修資金的繳存標準、繳存方式及其管理主體也不盡相同。按照《住宅專項維修資金管理辦法》，業(yè)主大會成立前，住宅專項維修資金由物業(yè)所在地直轄市、市、縣住房城鄉(xiāng)建設部門或財政部門代管；業(yè)主大會成立后，業(yè)主交存的維修基金劃轉(zhuǎn)，由業(yè)主大會決定賬目管理單位。住宅維修基金按照專戶存儲、?？顚Ｓ?、所有權(quán)人決策、政府監(jiān)督的原則，應當在當?shù)厣虡I(yè)銀行開立專戶，以物業(yè)管理區(qū)域為單位設賬，按房屋戶門號設分戶賬。由于業(yè)主大會成立率較低等原因，業(yè)主大會自行管理維修資金的數(shù)額很少。

各地對物業(yè)費管理也進行了摸索，例如，2020年3月1日施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》第70、72條中明確規(guī)定物業(yè)管理費屬于業(yè)主共有資金，并對資金的賬戶與使用條件有了具體規(guī)定，要求在數(shù)據(jù)共享銀行開設業(yè)主共有資金基本賬戶，并通過物業(yè)服務信息平臺，向全體業(yè)主實時公開業(yè)主共有資金基本賬戶或者共管賬戶信息。在共有資金保管上具有了類似信托受托人的職能。

4.其他涉眾性社會資金管理相關制度

除以上領域外，管理制度還包括對社會保障資金、公益慈善資金、生態(tài)環(huán)境賠償金、商品房預售資金等在其他場景下的涉眾性社會資金約束。

（1）社會保障領域。在養(yǎng)老保險體系“第二支柱”方面，從1991年首次提出鼓勵企業(yè)實行補充養(yǎng)老保險起，經(jīng)過二十幾年的建設，我國的企業(yè)年金制度從無到有，取得了較大的發(fā)展。2004年5月，《企業(yè)年金試行辦法》（勞社部20號令）、《企業(yè)年金基金管理暫行辦法》（勞社部23號令）開始施行，企業(yè)年金制度正式啟航。職業(yè)年金方面，2015年《國務院辦公廳關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》出臺，2016年《關于印發(fā)職業(yè)年金基金管理暫行辦法的通知》頒布，職業(yè)年金成為第二支柱的又一重要支撐。

（2）公益與慈善資金。2016年，我國《慈善法》頒布實施，在概念上，《慈善法》中的慈善信托與《信托法》的公益信托并行，慈善信托屬于公益信托，二者在根本屬性上具有一致性，但在立法上有區(qū)分。2017年，銀監(jiān)會、民政部聯(lián)合印發(fā)《慈善信托管理辦法》，標志著我國慈善信托規(guī)制體系基本建立。

（3）生態(tài)環(huán)境損害賠償金。財政部等九部門于2020年3月聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》，對生態(tài)環(huán)境損害無法修復的案件，賠償資金作為政府非稅收入納入一般公共預算管理，繳入同級國庫。2020年8月，生態(tài)環(huán)境部等印發(fā)的《關于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》第11條提到，對生態(tài)環(huán)境損害可以修復的案件，賠償義務人或受委托開展生態(tài)環(huán)境修復的第三方機構(gòu)，要加強修復資金的管理，根據(jù)賠償協(xié)議或判決要求，開展生態(tài)環(huán)境損害的修復。國務院辦公廳于2021年11月發(fā)布了《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，旨在促進社會資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程。

全國各地政府也相應出臺了本地相關實施辦法和資金管理辦法。例如，深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》，設立生態(tài)環(huán)境公益基金，基金來源于生態(tài)環(huán)境損害賠償金和社會捐贈等，實行慈善信托管理，基金不僅可以支付提起環(huán)境公益訴訟的費用，也可用于生態(tài)環(huán)境損害的修復等。

（4）商品房預售資金。為保證商品房預售資金優(yōu)先用于工程建設，切實維護商品房交易雙方合法權(quán)益，國家層面出臺了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《城市商品房預售管理辦法》（建設部令第131號）、《關于進一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預售制度有關問題的通知》（建房〔2010〕53號）。商品住房預售資金監(jiān)管制度由各地制定，商品住房預售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設。

各地陸續(xù)出臺了商品房預售資金監(jiān)督管理辦法，規(guī)范商品房預售資金的監(jiān)督管理，但各地的監(jiān)管原則、允許使用資金的節(jié)點要求不盡相同。比如，北京市住房城鄉(xiāng)建設委、北京銀保監(jiān)局、人行營管部等部門對《北京市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法》（京建法〔2013〕11號）、《關于加強本市商品房預售資金使用管理的通知》（京建法〔2015〕23號）進行了修訂，起草了《北京市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法（2021年修訂版公開征求意見稿）》，預售資金由現(xiàn)行的先網(wǎng)簽后入賬，調(diào)整為先監(jiān)管保護后網(wǎng)簽，即開發(fā)商在網(wǎng)簽之前，將不能支取首付款、定金等款項。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，涉眾性社會資金涉及的場景將更加豐富，政策制度體系也將更加完備。

（四）當前涉眾性社會資金管理面臨的主要問題

社會事件暴露出了涉眾性資金管理中的問題，曾經(jīng)的共享單車領軍企業(yè)如今債務纏身，關聯(lián)公司陸續(xù)注銷，至少1600萬人共計約15億元的押金未退還。這些風險事件的背后不單純是某一個商家經(jīng)營不善或失信導致的，更重要的是相關制度的缺位，對涉眾性社會資金管理中參與方約束不牢。當前涉眾性社會資金管理面臨的主要問題包括：

1.資金混同，存在挪用風險

一般而言，企業(yè)的資金賬戶不會區(qū)分固有資金和涉眾性社會資金，在法律上也沒有破產(chǎn)隔離等相應保護措施，因此涉眾性社會資金進入企業(yè)賬戶后，往往會與企業(yè)的自有資金混同使用。在企業(yè)發(fā)生重大投資虧損、資金面緊張等情況下，涉眾性社會資金存在被挪用的風險，很難安全退出、返還至個人。

在普通的涉眾性社會資金業(yè)務中，人們在將資金交付給商戶（資金收取方）后，在實踐中往往就失去了對資金后續(xù)監(jiān)督管理的真實權(quán)利，商戶很少會主動公示專項資金的余額、使用情況等。個人也由于資金額度不大，或個人力量有限等原因往往處于劣勢，最終只好對商戶的糊涂賬得過且過。對于商戶而言，由于無須主動公示資金使用情況，往往容易挪用資金去其他領域，甚至最終運用有限責任公司的破產(chǎn)制度，以有限的責任獲取巨額不法利益。

特殊情況下，有的商戶會利用普通公民專業(yè)知識的匱乏、風險意識淡薄，誘使普通民眾將資金用于一些非法領域進行斂財，而公眾往往對資金的真實投向毫無了解，只知道商戶許諾的收益和好處，最終可能成為受害者。

2.權(quán)責關系不清晰，未形成有效監(jiān)督機制

涉眾性社會資金管理中，存在多個參與方，如資金提供方、資金收取方、存管方、產(chǎn)品或服務提供方等，但他們之間的權(quán)利和義務并不清晰，且未形成有效監(jiān)督機制。例如，專項維修資金的管理實踐中通常存在三種模式，分別是由業(yè)主委員會自主管理、由物業(yè)企業(yè)管理、由房產(chǎn)行政主管部門代管。但是，我國很多地區(qū)的物業(yè)小區(qū)還未成立業(yè)主委員會，而后兩種管理模式都存在“委托—代理”問題，各方主體權(quán)限不明晰，面對何時應當啟用該項資金、如何使用及管理等問題時，各方經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。

3.資金使用率、增值率較低

一般情況下，在社會公眾的資金劃轉(zhuǎn)到商戶或者制定賬戶后，長時間存儲在賬戶上直到消費或按指令使用時才被劃轉(zhuǎn)取用，造成了大額資金的閑置。即便在保證涉眾性社會資金正常使用的前提下，允許按照有關規(guī)定將閑置資金再投資用以保值增值，由于一般商戶、管理機構(gòu)或組織缺乏相應的投資能力和可靠的投資渠道，資金能否真正實現(xiàn)保值增值仍具有不確定性。資金在未投入使用的情況下，相關資金可能僅僅存放在銀行活期賬戶中，產(chǎn)生資金冗余、增值率低等問題。

（課題牽頭單位：百瑞信托有限責任公司）

摘自：《2021年信托業(yè)專題研究報告》

本文源自中國信托業(yè)協(xié)會