文章來源：國(guó)資小熏

國(guó)投集團(tuán)如何進(jìn)行子公司董事會(huì)建設(shè)？

2022年3月，國(guó)投董事會(huì)辦公室收到了一份來自某四級(jí)子企業(yè)的說明，提到該企業(yè)為事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制而來，主營(yíng)業(yè)務(wù)性質(zhì)特殊、企業(yè)現(xiàn)有機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)有效、所承擔(dān)的有關(guān)企業(yè)職能需要快速響應(yīng)決策，希望保留現(xiàn)有執(zhí)行董事，不成立董事會(huì)。

這正是公司推進(jìn)董事會(huì)應(yīng)建工作過程中最常遇到的問題，即什么樣的企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立董事會(huì)？國(guó)有資本投資公司面對(duì)產(chǎn)業(yè)多元、所有制差異大的投資企業(yè)，該如何管？

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是公認(rèn)的答案。因此，自2021年以來，國(guó)投著手完善集團(tuán)各層級(jí)企業(yè)公司治理機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持上下一盤棋，強(qiáng)化對(duì)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)，將集團(tuán)董事會(huì)運(yùn)行實(shí)踐向子企業(yè)延伸，提升全集團(tuán)的整體治理能力。

01 什么樣的子企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立董事會(huì)

在國(guó)企改革三年行動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)子企業(yè)董事會(huì)“應(yīng)建盡建、配齊建強(qiáng)”是一項(xiàng)重要的改革任務(wù)。明確應(yīng)建董事會(huì)企業(yè)清單，有序組織推動(dòng)，科學(xué)設(shè)置董事會(huì)，每一項(xiàng)都是建設(shè)董事會(huì)的具體要求，每一項(xiàng)都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革工作。

對(duì)于下屬子企業(yè)眾多的國(guó)投來說，哪些企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立董事會(huì)，并且實(shí)現(xiàn)外部董事占多數(shù)，需要結(jié)合企業(yè)實(shí)際，從能否兼顧效率和效益、能否增強(qiáng)企業(yè)改革發(fā)展活力出發(fā)，合理確定應(yīng)建范圍。實(shí)踐中，該如何確立企業(yè)是否應(yīng)該建設(shè)董事會(huì)？以什么作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)？

國(guó)投是以財(cái)務(wù)合并報(bào)表企業(yè)為基礎(chǔ)，按照《關(guān)于中央企業(yè)加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，明確了境內(nèi)的二級(jí)子公司、市場(chǎng)化程度較高、規(guī)模較大且有投資決策權(quán)的子企業(yè)一般應(yīng)當(dāng)設(shè)立董事會(huì)，由多股東投資設(shè)立的公司按照股東約定和章程規(guī)定設(shè)置董事會(huì)。業(yè)務(wù)單一、規(guī)模較小、由上級(jí)單位管控的子企業(yè)，一般不設(shè)董事會(huì)，設(shè)1名執(zhí)行董事，已設(shè)立董事會(huì)的子企業(yè)繼續(xù)保持現(xiàn)有模式運(yùn)行，但無實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的子企業(yè)退出應(yīng)建范圍。

通過對(duì)前述四級(jí)子企業(yè)調(diào)研，國(guó)投董事會(huì)辦公室了解到該企業(yè)獨(dú)立面對(duì)并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在戰(zhàn)略、投資等方面有相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)，管理成熟，業(yè)務(wù)規(guī)模較大，是所屬集團(tuán)的利潤(rùn)核心，建立董事會(huì)，發(fā)揮董事會(huì)“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)”的作用，將能夠更好地推動(dòng)企業(yè)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展，可以帶動(dòng)該企業(yè)全方位改革，進(jìn)一步增強(qiáng)改革整體功能和綜合效應(yīng)。

基于這一調(diào)研結(jié)果，國(guó)投董事會(huì)辦公室經(jīng)過多次溝通，加深了該企業(yè)對(duì)有關(guān)政策、董事會(huì)功能定位的認(rèn)識(shí)，同時(shí)建議通過建立規(guī)范的董事會(huì)運(yùn)作秩序、科學(xué)的董事會(huì)授權(quán)制度等方式保證決策效率，打消了該企業(yè)對(duì)于董事會(huì)降低決策效率的擔(dān)憂，最終該企業(yè)于5月順利成立董事會(huì)。

相反，對(duì)于那些長(zhǎng)期無實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，國(guó)投則要求其果斷退出董事會(huì)應(yīng)建范圍，杜絕為建而建的形式主義，確保應(yīng)建范圍內(nèi)子企業(yè)董事會(huì)均能正常運(yùn)作。

本著實(shí)事求是的原則，國(guó)投在推進(jìn)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)過程中，逐家梳理，應(yīng)建的建，該退的退，在2021年應(yīng)建董事會(huì)清單的基礎(chǔ)上，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整長(zhǎng)效機(jī)制，確定了2022年應(yīng)建董事會(huì)子企業(yè)190戶，不斷鞏固董事會(huì)應(yīng)建盡建改革成果，有效推進(jìn)公司子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)上下貫通，系統(tǒng)科學(xué)。

02 子企業(yè)如何確定黨組織前置研討范圍

中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)。國(guó)投把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，推動(dòng)完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度。設(shè)立黨委的子企業(yè)均積極行使黨委對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的前置把關(guān)權(quán)，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些突出問題。如有的企業(yè)黨委前置研究討論泛化，決策效率低；有的企業(yè)半天會(huì)議研究十幾個(gè)議題，論證不充分，決策風(fēng)險(xiǎn)大；很多子企業(yè)黨委、董事會(huì)、經(jīng)理層成員高度重合，同一事項(xiàng)往往同一批人在多個(gè)會(huì)上重復(fù)研究，決策同質(zhì)化。

那么，子企業(yè)如何確定黨組織前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的范圍？

為深入推進(jìn)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步明晰黨組織與其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界，使子企業(yè)黨組織準(zhǔn)確行使職權(quán)，國(guó)投印發(fā)了《黨組織前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)清單示范文本》，列出了必須經(jīng)黨組織前置研究討論的17項(xiàng)重大事項(xiàng)，通過專題會(huì)議的方式，向子公司傳達(dá)中央有關(guān)要求和國(guó)資委改革任務(wù)。

國(guó)投要求設(shè)立黨委的24家重要子企業(yè)，緊密結(jié)合本企業(yè)不同層級(jí)、不同類別的特點(diǎn)，制定本企業(yè)黨委前置研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)清單，同時(shí)提出“三化”要求，即“操作化、具體化、可量化”，清單中要以可操作化事項(xiàng)為基礎(chǔ)，事項(xiàng)要具體化，杜絕一個(gè)模子套到底，涉及到額度的事項(xiàng)要量化，確?？刹僮?、能落地，堅(jiān)持決策主體唯一性的原則，避免同一事項(xiàng)重復(fù)決策。前置事項(xiàng)清單的確定，促使子企業(yè)黨委真正發(fā)揮好“把方向、管大局、促落實(shí)”的職能定位，切實(shí)將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)各層級(jí)，實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。

03 董事會(huì)如何授權(quán)

今年4月初，隨著《子公司董事會(huì)授權(quán)管理指引（試行）》正式印發(fā)，子企業(yè)制定董事會(huì)授權(quán)制度進(jìn)入到加速推進(jìn)階段。規(guī)范董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)管理，完善經(jīng)理層行權(quán)履職的制度機(jī)制，是厘清黨組織、董事會(huì)和經(jīng)理層權(quán)責(zé)邊界的重要舉措，對(duì)經(jīng)理層依法行權(quán)履職，激發(fā)經(jīng)理層主動(dòng)性、積極性，提高經(jīng)營(yíng)決策效率發(fā)揮著重要作用。

然而有的企業(yè)心存疑慮，授權(quán)不授責(zé)，董事會(huì)還能授權(quán)嗎？

何為“授權(quán)不授責(zé)”？董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的授權(quán)，是將董事會(huì)部分決策事項(xiàng)授予經(jīng)理層，但當(dāng)經(jīng)理層做出錯(cuò)誤決策時(shí)，除經(jīng)理層承擔(dān)直接責(zé)任外，作為授權(quán)主體的董事會(huì)不能以沒有參與決策過程為由推脫責(zé)任，即為“授權(quán)不授責(zé)”。

然而部分中外合資的子企業(yè)外方股東對(duì)該授權(quán)原則在認(rèn)知上存在較大分歧，一度導(dǎo)致制定工作難以推進(jìn)。如某公司外方股東最初認(rèn)為董事會(huì)完成授權(quán)后，不應(yīng)再對(duì)授權(quán)事項(xiàng)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。對(duì)此，國(guó)投董事會(huì)辦公室會(huì)同有關(guān)子公司與外方股東積極溝通，詳細(xì)解釋了“授權(quán)不授責(zé)”是要求董事會(huì)強(qiáng)化授權(quán)事項(xiàng)的事前、事中和事后管理，以保證董事會(huì)職權(quán)合理授出、合理使用、合理監(jiān)控。經(jīng)過數(shù)輪溝通，在雙方的共同努力和互相諒解下，形成了相對(duì)科學(xué)并符合企業(yè)實(shí)際情況授權(quán)制度，明確了授權(quán)程序，順利完成了該項(xiàng)改革任務(wù)的實(shí)施。

目前，國(guó)投集團(tuán)董事會(huì)應(yīng)建范圍內(nèi)的190家子企業(yè)全部完成董事會(huì)授權(quán)制度，80%以上的企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況，按照“重大事項(xiàng)不授權(quán)”“授權(quán)事項(xiàng)一般不前置”的原則形成了董事會(huì)授權(quán)事項(xiàng)清單，在保證決策質(zhì)量的同時(shí)提高了決策效率，為切實(shí)發(fā)揮經(jīng)理層“謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”的經(jīng)營(yíng)管理作用、落實(shí)好董事會(huì)職權(quán)提供了有力的制度保障。

國(guó)投是如何管控混改企業(yè)的？

相較于產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，投資公司較少受行業(yè)限制，國(guó)有資本投資公司的設(shè)立，就是要在國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整中靈活開展股權(quán)投資，以股權(quán)為產(chǎn)品，通過股權(quán)管理提升企業(yè)價(jià)值、通過股權(quán)經(jīng)營(yíng)獲得投資回報(bào)。國(guó)投將這一理念充分運(yùn)用到了實(shí)踐中。

27年來，國(guó)投大膽探索實(shí)踐國(guó)有資本投資公司的經(jīng)營(yíng)理念、體制機(jī)制和運(yùn)營(yíng)模式，形成了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、金融及服務(wù)業(yè)三大戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元，搭建了“總部、子公司、投資企業(yè)”三級(jí)管理架構(gòu)和“集團(tuán)化、專業(yè)化、差異化、市場(chǎng)化”的管控體系。在股權(quán)投資經(jīng)營(yíng)中，國(guó)投積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，截至2021年底，并表的474家企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比68%，資產(chǎn)總額占比70%。

01 平衡“管好”與“放活”的關(guān)系

2013年以來，國(guó)投將培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為重要發(fā)展方向，加大投資布局力度。然而，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所具有的技術(shù)迭代快、經(jīng)營(yíng)機(jī)制活、市場(chǎng)估值高、發(fā)展不確定性大等特點(diǎn)，使得國(guó)有資本在投資布局中較難實(shí)現(xiàn)絕對(duì)控股。

為了解決這一問題，近年來，國(guó)投主要通過“反向混改”，在電子數(shù)據(jù)取證、新材料等細(xì)分領(lǐng)域投資并購了一批科技型龍頭企業(yè)，作為第一大股東實(shí)現(xiàn)相對(duì)控股。

實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本控制力，更要考慮如何保持企業(yè)活力，這也是混改的一個(gè)重要目標(biāo)——對(duì)國(guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)，既要“管好”，更要“放活”。

在國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的大力支持下，國(guó)投重“混”更重“改”，制定了《國(guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)管理指導(dǎo)意見（試行）》，選取8家企業(yè)率先試點(diǎn)有別于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的管控模式，實(shí)行分類管理。

經(jīng)過近3年的探索實(shí)踐，從“無”到“有”建立了一整套差異化管控制度體系，有效促進(jìn)國(guó)有資本和民營(yíng)資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展，為國(guó)投實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了重要的機(jī)制支撐。

02 管理“標(biāo)準(zhǔn)化”向“精準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)變

混改之初，雙方都有“不敢混”的顧慮。國(guó)有股東擔(dān)心稍有不慎造成國(guó)有資產(chǎn)流失，民營(yíng)股東擔(dān)心國(guó)資監(jiān)管“一把尺子量到底”，企業(yè)活力喪失。

為了精準(zhǔn)破解機(jī)制融合難題，國(guó)投圍繞做強(qiáng)做優(yōu)這一共同目標(biāo)，端出差異化管理“一桌菜”，打造活而有序的管理機(jī)制，給民營(yíng)股東吃下“定心丸”。

第一顆“定心丸”是維護(hù)自主決策。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的創(chuàng)新領(lǐng)域，專業(yè)快速的決策是企業(yè)制勝的關(guān)鍵。國(guó)投在制度規(guī)定和協(xié)議章程約定中，給予試點(diǎn)企業(yè)更多管理自主權(quán)，“讓聽得見炮聲的人做決策”。試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)可自主決定經(jīng)理層成員的人選聘任、管理辦法、薪酬和履職待遇等；工資總額實(shí)行集團(tuán)內(nèi)單列管理，由有關(guān)子公司自主決策。中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)執(zhí)委會(huì)可自主決策最高12億元的主業(yè)項(xiàng)目投資，無須上升到董事會(huì)，縮短了決策鏈條，提高了決策效率。

第二顆“定心丸”是實(shí)現(xiàn)機(jī)制融合。國(guó)投針對(duì)有利于合規(guī)經(jīng)營(yíng)、規(guī)范管理的事項(xiàng)，推動(dòng)試點(diǎn)企業(yè)積極借鑒通過長(zhǎng)期實(shí)踐證明科學(xué)有效的國(guó)資監(jiān)管做法。同時(shí)，注重事前溝通，讓企業(yè)從“要我改”到“我要改”。神州高鐵壓縮企業(yè)層級(jí)、處置低效資產(chǎn)，整合6家企業(yè)、注銷5家企業(yè)，剝離6家非主營(yíng)業(yè)務(wù)全資子公司，聚焦主業(yè)謀發(fā)展。美亞柏科主動(dòng)完善干部管理辦法，在選拔中引入民主測(cè)評(píng)和個(gè)別談話，建立人才培養(yǎng)交流機(jī)制，與國(guó)投雙向交流輪崗。中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)將國(guó)投安全管控要求貫穿到下屬企業(yè)，確保項(xiàng)目的安全建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

第三顆“定心丸”是系統(tǒng)賦能，整體利益最優(yōu)。國(guó)投發(fā)揮集團(tuán)優(yōu)勢(shì)和投資公司“船塢”作用，幫助試點(diǎn)企業(yè)梳理業(yè)務(wù)布局、拓寬資金來源、推動(dòng)協(xié)同發(fā)展，形成了“一攬子”增信賦能支持方案。中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)簽約國(guó)家首個(gè)水環(huán)境領(lǐng)域類技術(shù)創(chuàng)新中心。美亞柏科多個(gè)單體合同金額突破一億元，與國(guó)投共建“國(guó)投智慧城市創(chuàng)新研究院”。神州高鐵納入銀行對(duì)國(guó)投的授信體系后，首次獲得五大行授信額度，融資成本顯著降低。

03 “行政管理”向“公司治理”轉(zhuǎn)變

混改中，民營(yíng)股東擔(dān)心國(guó)有股東“一股獨(dú)大”，董事會(huì)形同虛設(shè)、自身權(quán)益得不到保障，國(guó)有股東擔(dān)心失管失控、派出股權(quán)董事作用發(fā)揮有限。對(duì)此，國(guó)投提出“少管多理”，避免行政化指令，實(shí)施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。

國(guó)投通過改組董事會(huì)、派出股權(quán)董事，確保實(shí)控人“不缺位”；在此基礎(chǔ)上，盡量保持原創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營(yíng)班子的穩(wěn)定性和獨(dú)立性。按照章程約定，總部向試點(diǎn)企業(yè)直派股權(quán)董事，加強(qiáng)治理參與。明確派出股權(quán)董事自主決策負(fù)面清單，除經(jīng)理層成員任免和薪酬確定、重大對(duì)外投資、年度預(yù)算考核目標(biāo)、對(duì)外擔(dān)保等12個(gè)重大事項(xiàng)，其余事項(xiàng)派出股權(quán)董事可獨(dú)立表決。

但是，差異化管控不等于放任不管。國(guó)投堅(jiān)持“有所管有所不管”，重點(diǎn)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。制定監(jiān)督管理辦法，將法人治理貫穿監(jiān)督工作各環(huán)節(jié)，按照事先約定的監(jiān)督權(quán)限，通過董事會(huì)提出計(jì)劃、實(shí)施監(jiān)督、推動(dòng)成果運(yùn)用，2021年涉及試點(diǎn)企業(yè)的2個(gè)專項(xiàng)審計(jì)均經(jīng)董事會(huì)審議通過后開展；以審計(jì)監(jiān)督為主，整合力量、統(tǒng)籌需求，實(shí)現(xiàn)一審多項(xiàng)、一審多果。

同時(shí)，在符合外部監(jiān)管規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確試點(diǎn)企業(yè)須及時(shí)向各股東方披露經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)和監(jiān)管要求的有關(guān)信息。借鑒上市公司信息披露做法，制定工作規(guī)范，整合簡(jiǎn)化披露事項(xiàng)，明確10項(xiàng)年度報(bào)告、5項(xiàng)季度報(bào)告和2項(xiàng)月度報(bào)告內(nèi)容；統(tǒng)一信息報(bào)送接口，由“多管齊下”變?yōu)椤耙还軐?duì)下”，企業(yè)信息報(bào)送負(fù)擔(dān)大幅減輕。

04 黨組織“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉(zhuǎn)變

與國(guó)有資本混合，民營(yíng)股東有“三怕”：一怕落實(shí)黨組織前置研究討論，董事會(huì)說了不算；二怕黨管干部，給企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“上套”；三怕開展黨的活動(dòng)，增加開支成本。

針對(duì)“三怕”，國(guó)投結(jié)合試點(diǎn)企業(yè)特點(diǎn)，大膽探索黨組織有效發(fā)揮作用的機(jī)制和途徑，推動(dòng)從機(jī)械執(zhí)行向促進(jìn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展轉(zhuǎn)變，真正發(fā)揮黨建“強(qiáng)根鑄魂”的作用。

國(guó)投從夯實(shí)基層黨建入手，混改后，試點(diǎn)企業(yè)全部將黨建工作要求寫入公司章程，普遍實(shí)現(xiàn)了黨務(wù)工作機(jī)構(gòu)“從無到有”、黨務(wù)人員配備“從少到多”，經(jīng)費(fèi)預(yù)算更加明確，陣地建設(shè)更加規(guī)范。中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)專門設(shè)立黨群工作部，新成立19個(gè)黨支部；設(shè)立黨員先鋒崗、組建黨員突擊隊(duì)，結(jié)合環(huán)保主業(yè)，建立了7個(gè)“兩山論”黨建教育基地。

進(jìn)一步探索治理融合，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既要有位，也要有為。合肥波林主要負(fù)責(zé)人帶頭將黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到企業(yè)，“一肩挑”擔(dān)任黨組織書記。在實(shí)行黨委建制的美亞柏科，結(jié)合董事長(zhǎng)為民主黨派人士且董事會(huì)、經(jīng)理層黨員比例較低的情況，國(guó)投指導(dǎo)建立了企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)征求黨委意見的制度，在嚴(yán)格遵循股東協(xié)議、尊重董事會(huì)決策的同時(shí)，要求董事會(huì)或經(jīng)理層決議必須體現(xiàn)黨委研討意見。

同時(shí)，帶動(dòng)業(yè)務(wù)突破。試點(diǎn)企業(yè)逐步認(rèn)同黨的思想工作、政治工作、組織工作、群眾工作，能夠?yàn)槠髽I(yè)發(fā)展提供政治引領(lǐng)、精神動(dòng)力和智力支持。美亞柏科兩次被列入“實(shí)體清單”，黨委向全體黨員致公開信，號(hào)召積極參與“破冰計(jì)劃”，將“卡脖子清單”迅速調(diào)整為“創(chuàng)新攻堅(jiān)清單”，成功實(shí)現(xiàn)在國(guó)產(chǎn)化硬件環(huán)境下研發(fā)取證產(chǎn)品；美亞柏科將自主創(chuàng)新比作“藍(lán)色引擎”、將黨的建設(shè)比作“紅色帆船”，以“藍(lán)海紅帆”引領(lǐng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。