導讀：

內(nèi)部治理與外部監(jiān)管共同構成了基金會在內(nèi)的社會組織高質(zhì)量發(fā)展和作用發(fā)揮的一體兩翼，在社會組織工作中具有重要地位。其中，做好內(nèi)部治理作為社會組織規(guī)范發(fā)展的基礎，是整個組織科學運轉(zhuǎn)、充分發(fā)揮作用的重要前提，也是社會組織防范化解風險的重要保障。

近年來，民政部及各地民政部門會同相關部門結合實際積極探索、多措并舉，社會組織內(nèi)部治理工作取得積極成效。不過，在座談、走訪及調(diào)研觀察中，作者發(fā)現(xiàn)部分社會組織依然存在治理失靈甚至亂象，本文予以總結及分析，并基于引導推動的視角提出了針對性對策，以供各位參考。

本文轉(zhuǎn)載自《中國社會組織》雜志2023年第4期（2月下）。作者：民政部社會組織管理局 于萌。

規(guī)范的內(nèi)部治理是社會組織科學運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用的重要基礎，也是社會組織防范化解風險的重要保障。在座談研究、實地走訪和書面調(diào)研基礎上，就社會組織內(nèi)部治理現(xiàn)狀、問題與對策研究初步思考如下。

一、基本情況

社會組織內(nèi)部治理涵蓋社會組織的組織機構和活動準則，包括決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構的科學設置和有效運作，會員（代表）大會、理事會、常務理事會、監(jiān)事（會）的職權劃分和會議程序，理事長、秘書長等負責人依規(guī)產(chǎn)生和行使職責，以及規(guī)范開展換屆等。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》明確要求加強社會組織自身建設，要求各級政府及有關部門按照職能分工加強對社會組織內(nèi)部治理的管理?？梢哉f，內(nèi)部治理與外部監(jiān)管共同構成社會組織高質(zhì)量發(fā)展和作用發(fā)揮的一體兩翼，在社會組織工作中具有重要的基礎性地位。

近年來，民政部認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，圍繞高質(zhì)量發(fā)展工作主線，持續(xù)推進社會組織內(nèi)部治理建設，提升社會組織依法自治能力。一是強化黨建引領。深入推進〝六同步、兩納入”，在社會組織成立登記、章程核準、年檢年報、專項抽查、等級評估、教育培訓等工作中同步落實黨建要求，將堅持黨的領導和社會主義核心價值觀納入社會組織章程，以黨建引領社會組織內(nèi)部治理持續(xù)深化。二是完善制度建設。完善社會組織章程示范文本，制定行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管政策文件，印發(fā)《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》，進一步明確規(guī)范議事規(guī)則、選舉程序、監(jiān)督機制等社會組織內(nèi)部治理重點要求。三是推進專項治理。針對社會組織未按期換屆、社會團體分支（代表）機構設置運作不規(guī)范以及“僵尸型”社會組織等內(nèi)部治理重點難點問題，先后組織專項行動，通過專項部署、重點推進、分類處置、宣傳引導，通過清除一批、整改一批、激活一批，有效推進社會組織內(nèi)部治理優(yōu)化發(fā)展。四是加強日常監(jiān)管。通過年檢年報、抽查檢查、專項審計等方式，對社會組織負責人、財務、信息公開、按章程開展活動等情況進行監(jiān)督管理；運用培訓座談、行政約談、責令整改、公開通報等方式，對社會組織加強指導引領，對輕微問題抓早抓小、防微杜漸。五是強化分類指導。針對不同類型、不同規(guī)模、不同層級社會組織特點，與業(yè)務主管單位、黨建工作機構加強溝通合作，研究制定教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等領域社會組織規(guī)范發(fā)展文件，強化分類指導和管理。

與此同時，各地民政部門會同相關部門結合實際積極探索、多措并舉，社會組織內(nèi)部治理工作取得積極成效。比如，廣東省印發(fā)《廣東省民政廳關于社會組織法人治理的指導意見》以及社會團體、基金會、社會服務機構（民辦非企業(yè)單位）三類社會組織法人治理結構與治理規(guī)則文本，明確社會組織法人治理指引要求；黑龍江省對社會組織新任法定代表人進行公示和約見，推動社會組織法定代表人熟悉政策、規(guī)范工作；山東省連續(xù)舉辦社會組織大講堂、選樹社會組織工作創(chuàng)新典型案例，加強社會組織橫向交流和示范引領。

通過積極探索、持續(xù)推進，近年來，社會組織依法按章程開展活動和民主選舉、民主決策、民主管理的理念逐步樹立；會員（代表）大會、理事會、常務理事會、監(jiān)事（會）等權力機構、決策機構、監(jiān)督機構各司其職的組織架構初步構建；以章程為基礎，以人事、財務、活動制度為支撐的內(nèi)部治理規(guī)范框架初步形成。社會組織內(nèi)部治理建設日益完善，社會組織內(nèi)部治理成效初步顯現(xiàn)。

二、主要問題及原因

目前，全國民政部門共登記社會組織約 90 萬個，包括社會團體、基金會、社會服務機構（民辦非企業(yè)單位）三種類型，涉及全國性和地方性（省級、設區(qū)的市級、縣級）多個層次以及經(jīng)濟、社會諸多領域，類型多、規(guī)模差距大。從管理實踐看，社會組織內(nèi)部治理水平發(fā)展還不均衡，多數(shù)社會組織規(guī)范運作、有效治理，但也有部分社會組織發(fā)生治理失靈甚至亂象。

• 一是內(nèi)部民主弱化。社會組織是為公益目的或其他非營利目的成立的非營利法人，要求民主選舉、民主決策和民主管理，但目前還有少數(shù)社會組織沒有形成有效的治理結構和運行機制。有的社會組織理事會、常務理事會人數(shù)過多，召開會議相對困難；有的社會組織理事履職意識不足，主要依靠理事長或者秘書長為主的會長辦公會或秘書處進行日常決策；有的社會組織監(jiān)事（會）對監(jiān)督職責缺乏認知，履行職責流于形式，內(nèi)部監(jiān)督相對弱化。

• 二是工作基礎薄弱。有的社會組織雖然制定了章程，但缺乏細化的人事、財務、重大活動等具體制度，開展日常工作依據(jù)不足、隨意性大；有的社會組織缺乏健全的工作檔案，會員、理事底數(shù)不清；有的社會組織對組織定位缺乏思考，對工作發(fā)展缺乏長遠規(guī)劃，組織發(fā)展后勁不足。

• 三是人員專業(yè)性不足。相比企業(yè)等市場主體，社會組織整體工資偏低、平臺較小，發(fā)展前景有限，人才相對匱乏。有的社會組織工作人員主要為退休人員，年齡相對偏大，思維相對保守，工作效能不高；有的社會組織工作人員變動頻繁，工作銜接不暢，甚至對基礎法規(guī)制度和工作要求缺乏了解。

• 四是內(nèi)部管理不規(guī)范。有的社會組織對重大事項決策、重要人事變動、重大項日安排、大額資金使用的審議程序較為簡單、缺乏科學論證；有的社會組織未執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》，存在會計科目使用不當、財務數(shù)據(jù)發(fā)生錯誤的情況；有的社會組織非因業(yè)務需要發(fā)生借款，甚至多年無法收回形成壞賬。

• 五是內(nèi)部矛盾影響組織運轉(zhuǎn)。有的社會組織內(nèi)部分裂，特別是理事長（會長）和秘書長出現(xiàn)矛盾，形成不同派別，影響組織正常運轉(zhuǎn)；有的矛盾一方長期占有社會組織證書、印章、財務憑證，拒不交出，造成組織癱瘓狀態(tài)；有的社會組織負責人不滿組織正常換屆，將內(nèi)部矛盾外化，歪曲事實制造輿情或是惡意投訴舉報，消耗大量社會資源和行政成本；特別是脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會由于綜合監(jiān)管存在缺失，其內(nèi)部矛盾等治理僵局問題往往更難得到破解。

• 六是社會團體分支（代表）機構治理欠缺。有的社會組織過多設置分支（代表）機構；有的社會組織超出自身業(yè)務范圍設立分支（代表）機構；有的社會組織甚至將設立分支（代表）機構作為創(chuàng)收途徑或者合作平臺，在分支（代表）機構設立過程中謀取利益。

上述問題的存在，損害了社會組織的整體形象，影響了社會組織的健康發(fā)展，有的甚至侵害了其他公民、組織合法權益，危害了社會發(fā)展環(huán)境。分析其根源，主要有以下四個方面：

• 一是思想認識不足。有的社會組織成立目標不明確，缺乏調(diào)研論證和統(tǒng)籌規(guī)劃；有的發(fā)起人對社會組織認識有偏差，對社會組織非營利屬性缺乏了解；有的社會組織考慮日常工作便利性較多，對民主議事決策的程序執(zhí)行不到位；有的社會組織對內(nèi)部監(jiān)督缺乏認知，沒有認真落實監(jiān)督機構的設置和監(jiān)督職責的行使。
• 二是發(fā)展水平不充分。社會組織整體仍處于發(fā)展的初級階段，內(nèi)部治理相關制度建設及其有效執(zhí)行存在不足，規(guī)范化的運行機制尚未健全，對內(nèi)部治理中出現(xiàn)的問題缺乏解決途徑；很多社會組織仍處于勉強維持生存的狀態(tài)，資金來源不穩(wěn)定，自身造血能力不足，難以實現(xiàn)長遠工作的謀劃，也難以吸引高素質(zhì)人才，沒有形成發(fā)展的良性循環(huán)。
• 三是發(fā)展環(huán)境需優(yōu)化。相對于政府、事業(yè)單位和企業(yè)，社會組織的社會認知度整體偏低，很多社會組織發(fā)揮積極作用的情況沒有被公眾廣泛了解，但一旦出現(xiàn)負面新聞則容易發(fā)酵。政府向社會組織購買服務方面，存在有的項目周期過短，有的資金使用、績效評價成本較高的情況；稅收優(yōu)惠方面，有的社會組織稅收優(yōu)惠政策尚末落實到位；人才建設方面，社會組織工作人員職業(yè)資格、職稱評定、人事保險、積分落戶等支持政策尚不健全，難以吸引和留住優(yōu)秀人才。
• 四是監(jiān)管機制需完善。社會組織內(nèi)部治理制度建設還不健全，中央文件和民法典主要作了原則性規(guī)定，章程示范文本和相關規(guī)范性文件層級較低、約束不足。對社會組織內(nèi)部矛盾缺乏有效引導措施，對內(nèi)部治理中負有責任的社會組織負責人缺乏懲戒措施，對脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)部治理僵局缺乏破解渠道。民政部門作為社會組織登記管理機關，監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管方式有限，對借社會組織牟利行為缺乏查證和處罰手段，大部分區(qū)縣民政部門沒有專門機構和人員從事社會組織登記管理工作，與所承擔的監(jiān)管任務不匹配，難以開展有效的事中事后監(jiān)管。

三、對策建議

• 一是進一步加強黨建引領，發(fā)揮政治核心作用。深化落實〝理順行業(yè)協(xié)會、學會、商會黨建工作管理體制”要求，推進加強社會組織黨的建設，進一步明確黨組織參與社會組織議事決策制度，推進黨組織有效參與社會組織重大事項、重要活動的決策和監(jiān)督，發(fā)揮黨組織的政治核心作用，以黨建引領社會組織內(nèi)部治理規(guī)范健康發(fā)展。
• 二是進一步推進法規(guī)制定，完善治理監(jiān)管依據(jù)。加快推進《社會組織登記管理條例》制定工作，在條例中明確社會組織的組織機構、活動準則、信息公開、法律責任有關要求，完善行業(yè)管理法律依據(jù)，豐富登記管理機關監(jiān)管手段和處罰措施，為社會組織內(nèi)部治理和監(jiān)管執(zhí)法奠定高位階法規(guī)依據(jù)。
• 三是進一步完善制度規(guī)范，明確有效治理要求。針對社會組織內(nèi)部治理重點事項，研究制定加強社會組織理事會建設、信息公開、社會團體分支（代表）機構管理以及加強脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會行業(yè)管理的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，探索研究社會組織發(fā)起人（舉辦者）、負責人、理事、監(jiān)事等從業(yè)人員的從業(yè)行為準則清單，進一步明確社會組織內(nèi)部治理應然事項和發(fā)展要求，引導社會組織有效治理、科學運轉(zhuǎn)。
• 四是進一步推進綜合協(xié)同，持續(xù)加強工作合力。推動建立社會組織工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌解決社會組織高質(zhì)量發(fā)展重點難點問題。更好發(fā)揮社會組織現(xiàn)有工作平臺作用，深化聯(lián)合監(jiān)管。加強與社會組織業(yè)務主管單位、行業(yè)管理部門、黨建工作機構工作協(xié)同，強化職責銜接。
• 五是進一步完善監(jiān)管方式，更好發(fā)揮監(jiān)管效能。健全社會組織信用評價體系，加強精準管理。推進社會組織負責人信用信息記錄制度，加強對責任人員的約束和懲戒。更好地運用“科技＋監(jiān)管” 手段，提升登記管理機關監(jiān)管能力。進一步強化信息公開，健全社會監(jiān)督。進一步發(fā)揮監(jiān)事（會）在社會組織中的內(nèi)部監(jiān)督作用，探索通過監(jiān)事（會）調(diào)查和推動化解社會組織內(nèi)部矛盾糾紛問題。
• 六是進一步強化規(guī)范引導，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。持續(xù)加強社會組織主要負責人和關鍵崗位人員的任職約談、業(yè)務培訓和工作指導，引導社會組織依據(jù)宗旨、業(yè)務范圍和自身專業(yè)優(yōu)勢加強規(guī)范建設、開展特色服務。推進社會組織人才隊伍建設政策，優(yōu)化社會組織人才發(fā)展環(huán)境。深化政府向社會組織購買服務政策，落實稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)社會組織內(nèi)在活力和發(fā)展動力，提升社會組織社會服務效能。

（來源：《中國社會組織》雜志2023年第4期（2月下）作者：民政部社會組織管理局 于萌）