2015年以前，部分工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目取得了顯著成效，但主要集中在冶金、化工等工藝性很強(qiáng)的行業(yè)，在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域工程總承包模式推行得并不理想。2016年住建部《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)）[1]、2017年國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）[2]等文件出臺(tái)以來(lái)，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包在全國(guó)各地廣泛推行，但卻走出了長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展緩慢的狀態(tài)。經(jīng)過(guò)多年市場(chǎng)培育，以2019年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)共同頒發(fā)的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》[3]出臺(tái)為標(biāo)志，工程總承包踏上了發(fā)展的快車道。在此辦法中，工程總承包定義為“承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式”，這意味著在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，現(xiàn)階段推行的工程總承包將以設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工（EPC）和設(shè)計(jì)、施工（DB）模式為主，而現(xiàn)實(shí)中EPC模式也是國(guó)內(nèi)最常用的工程總承包模式。

在此市場(chǎng)環(huán)境下，設(shè)計(jì)院和施工單位聯(lián)合中標(biāo)的EPC項(xiàng)目越來(lái)越多，這類項(xiàng)目的概算編制業(yè)務(wù)也隨之增多。因項(xiàng)目建設(shè)組織模式不同，EPC項(xiàng)目的概算編制與傳統(tǒng)建設(shè)模式項(xiàng)目有著必然的差異，其中尤其需要注意施工單位牽頭EPC項(xiàng)目的概算編制。目前，很多概算編制人員（聯(lián)合體配合單位設(shè)計(jì)方）仍按傳統(tǒng)方式編制這類項(xiàng)目概算，導(dǎo)致施工圖預(yù)算或EPC合同結(jié)算價(jià)超概算價(jià)的矛盾比較突出，而國(guó)家卻未針對(duì)這類EPC項(xiàng)目概算編制發(fā)布相應(yīng)的指導(dǎo)文件。因此，對(duì)EPC項(xiàng)目尤其是施工單位牽頭的EPC項(xiàng)目概算編制進(jìn)行研究，歸納容易出現(xiàn)的問(wèn)題，和傳統(tǒng)模式對(duì)比分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，最終提出解決思路，為EPC項(xiàng)目提供參考具有極其必要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 EPC項(xiàng)目的分類及研究范圍

1.1 以項(xiàng)目階段為主線，按EPC項(xiàng)目發(fā)承包階段不同劃分

根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)）[1]及《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》[3]規(guī)定，工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包階段，可以在“可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后”進(jìn)行，以及“采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行”。雖然政府投資項(xiàng)目原則上要求在初步設(shè)計(jì)審批后進(jìn)行工程總承包發(fā)包，但對(duì)非政府投資項(xiàng)目的總承包發(fā)包階段并未規(guī)定和強(qiáng)行要求。在實(shí)踐中，非政府投資項(xiàng)目依然存在相當(dāng)數(shù)量的初步設(shè)計(jì)前進(jìn)行EPC發(fā)包的項(xiàng)目。根據(jù)項(xiàng)目的階段不同進(jìn)行EPC發(fā)包的情況可分為以下三類：

（1）在項(xiàng)目完成可研立項(xiàng)后進(jìn)行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、勘察、采購(gòu)及施工等工作；

（2）在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)完成后進(jìn)行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、勘察、采購(gòu)及施工等工作；

（3）在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)審批后進(jìn)行EPC發(fā)承包，承接階段包含工程項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)、采購(gòu)及施工等工作。

其中，在初步設(shè)計(jì)審批后進(jìn)行EPC發(fā)承包的項(xiàng)目，初步設(shè)計(jì)概算已由業(yè)主委托的初步設(shè)計(jì)單位完成，不屬于EPC承包單位的工作，故不在本次分析范圍。

在項(xiàng)目完成立項(xiàng)后或者項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)完成后進(jìn)行EPC發(fā)承包的項(xiàng)目，初步設(shè)計(jì)屬于承包單位的工作范圍，初步設(shè)計(jì)概算作為初步設(shè)計(jì)的組成部分，需要由承包單位完成，因此此兩種階段發(fā)包的EPC項(xiàng)目是本次分析的主要對(duì)象。

1.2 以實(shí)施者為主線，按承擔(dān)EPC牽頭作用的主體不同劃分

目前我國(guó)民用建筑工程總承包主要采用“設(shè)計(jì) 施工”聯(lián)合體形式招標(biāo)。聯(lián)合體雙方基于不同的分工及承擔(dān)角色的不同，存在“設(shè)計(jì)牽頭”和“施工牽頭”兩種EPC項(xiàng)目實(shí)施方式。

（1）由“設(shè)計(jì)牽頭”的EPC項(xiàng)目，設(shè)計(jì)概算屬于初步設(shè)計(jì)的組成部分。設(shè)計(jì)單位除了清楚設(shè)計(jì)概算的作用和對(duì)如何編制有著多年的經(jīng)驗(yàn)之外，編制過(guò)程中能直接獲取EPC承包范圍和承包價(jià)等相關(guān)信息，能代表EPC方與甲方、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)等政府職能部門直接對(duì)話和決策，和傳統(tǒng)建設(shè)方式項(xiàng)目編制概算的操作模式差異不大。

（2）由“施工牽頭”的EPC項(xiàng)目，施工單位就項(xiàng)目的造價(jià)應(yīng)全面對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)。但施工單位對(duì)設(shè)計(jì)概算的作用不清楚，對(duì)概算編制依據(jù)、方法和內(nèi)容不了解、不熟悉，通常還是由EPC配合方的設(shè)計(jì)單位編制概算。但設(shè)計(jì)單位只是配合單位，且概算由設(shè)計(jì)單位委托其專門編制概算的部門來(lái)完成，概算編制人需要了解的信息需通過(guò)設(shè)計(jì)人再傳達(dá)到施工單位。因?yàn)槭┕挝粚?duì)概算重要性的不了解造成對(duì)概算的不重視，或者多重傳達(dá)造成信息的不對(duì)稱，往往導(dǎo)致溝通結(jié)果并不理想，造成最終核定概算和工程實(shí)際需求有脫節(jié)，給后期造價(jià)管控帶來(lái)隱患。因此對(duì)“施工牽頭”的EPC項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算編制進(jìn)行研究分析迫在眉睫。

2 施工單位牽頭EPC項(xiàng)目概算編制過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

2.1 施工單位不重視概算編制工作，未起到牽頭作用

施工單位沒(méi)有從本質(zhì)上理解“施工單位牽頭”EPC模式的要求，特別是對(duì)于項(xiàng)目的造價(jià)管控要求還停留在傳統(tǒng)模式上，對(duì)概算不重視，在設(shè)計(jì)概算編制過(guò)程中并未起到牽頭作用。施工單位以為概算編制還是設(shè)計(jì)單位的事情，和自身利益無(wú)關(guān)或覺(jué)得不重要，不僅對(duì)概算編制不要求、不參與、不主導(dǎo)，甚至還按傳統(tǒng)的盈利模式在施工過(guò)程中盡量把預(yù)算做大以致于超出概算，以此一方面向甲方申請(qǐng)?jiān)黾油顿Y，另一方面以設(shè)計(jì)超過(guò)限額、概算投資未打足等理由和設(shè)計(jì)單位扯皮，造成EPC聯(lián)合體雙方內(nèi)部互不信任、內(nèi)耗嚴(yán)重，不僅對(duì)人力、物力等資源是極大的浪費(fèi)，還失去了項(xiàng)目采用EPC模式的優(yōu)勢(shì)。

2.2 設(shè)計(jì)單位忽略了施工單位牽頭EPC項(xiàng)目對(duì)概算編制的特殊要求

由施工單位牽頭EPC項(xiàng)目的概算一般由聯(lián)合體的設(shè)計(jì)單位下屬概算編制部門完成，設(shè)計(jì)人員以及概算編制人員思維還未轉(zhuǎn)變，未思考概算編制有什么特殊要求：與EPC承包合同是否有關(guān)；為配合牽頭方的造價(jià)管控要求，概算編制精度要求有何不同，需估算費(fèi)用的部分如何計(jì)算；設(shè)計(jì)人員的設(shè)計(jì)方案需注意的問(wèn)題等。

2.3 設(shè)計(jì)單位與施工單位溝通不到位造成編制的設(shè)計(jì)概算與EPC合同要求脫節(jié)

由于施工單位的“牽頭”缺位以及設(shè)計(jì)單位的不主動(dòng)，EPC模式下雙方的溝通不足，造成概算編制考慮的因素不全面、不充分，給造價(jià)管控帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。具體體現(xiàn)在：

（1）未將EPC合同作為概算編制的參考依據(jù)，不能厘清概算編制的范圍與EPC合同的范圍是否一致，概算是否能為EPC合同所用；未參考EPC合同中的單價(jià)約定編制概算，不能保持造價(jià)管控標(biāo)準(zhǔn)的一致性；

（2）設(shè)計(jì)單位與施工單位牽頭方?jīng)]有深入溝通了解影響概算費(fèi)用的項(xiàng)目情況，如現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況、貼合項(xiàng)目實(shí)際的施工措施方案等，形成“你編你的，我做我的”的現(xiàn)狀，編制的概算與實(shí)際出入較大；

（3）在設(shè)計(jì)方案的調(diào)整深入過(guò)程中，雙方未就設(shè)計(jì)方案進(jìn)行充分溝通和交流，設(shè)計(jì)人員容易看重方案的技術(shù)性而忽視經(jīng)濟(jì)性；雙方未在設(shè)計(jì)方案與材料采購(gòu)、貨源組織、實(shí)施進(jìn)度等之間主動(dòng)尋求平衡點(diǎn)，沒(méi)有在實(shí)現(xiàn)雙方的共同利益方面形成合力，造成概算與實(shí)際偏離；忽視施工圖與初設(shè)圖前后一致的重要性而變更隨意，讓初設(shè)概算控制造價(jià)成為一句空話。

3 施工單位牽頭EPC項(xiàng)目概算編制問(wèn)題的原因分析及解決思路

3.1 投資控制責(zé)任主體發(fā)生變化，作為EPC牽頭方的施工單位應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念

在傳統(tǒng)模式的施工承包項(xiàng)目中，施工單位對(duì)于承包的項(xiàng)目結(jié)算產(chǎn)值總是希望越高越好，只為產(chǎn)值和利潤(rùn)，而對(duì)于該項(xiàng)目是否控制在批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)，則不是施工單位關(guān)心的主要問(wèn)題，特別是在目標(biāo)利潤(rùn)沒(méi)滿足的情況下更是不會(huì)考慮建設(shè)單位的投資控制需求，投資控制的責(zé)任方主要在建設(shè)單位。而在EPC模式下，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》[3]中提到工程總承包“是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同……并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式”,明確了承包單位對(duì)造價(jià)全面負(fù)責(zé)，且在實(shí)際工作中，建設(shè)單位把這個(gè)要求也明確在EPC承包合同中，施工單位牽頭的EPC項(xiàng)目應(yīng)由施工單位牽頭貫徹實(shí)施。由于施工單位所管理的工程范圍由傳統(tǒng)的施工擴(kuò)大到設(shè)計(jì)、采購(gòu)等環(huán)節(jié)，施工單位的投資管控難度和管理幅度也增加。由此可見(jiàn)，基于施工單位牽頭的EPC模式下的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位把很大一部分的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了施工單位，包括大部分管理風(fēng)險(xiǎn)、外界風(fēng)險(xiǎn)、工期風(fēng)險(xiǎn)和投資控制風(fēng)險(xiǎn)等，造價(jià)控制的責(zé)任主體已經(jīng)從建設(shè)單位轉(zhuǎn)變成施工單位。

對(duì)于本文分析的EPC類型的總承包項(xiàng)目，包含初步設(shè)計(jì)并且有總價(jià)控制要求，作為既不能突破合同投資上限也要能包住EPC結(jié)算價(jià)的概算編制就顯得相當(dāng)重要，概算編制不再像傳統(tǒng)模式項(xiàng)目只是設(shè)計(jì)單位的事情，而是事關(guān)項(xiàng)目投資控制成敗的關(guān)鍵。作為牽頭方的施工單位應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，重視并主導(dǎo)概算編制，即使施工單位對(duì)概算編制缺乏經(jīng)驗(yàn)，事前雙方也應(yīng)在聯(lián)合體合作協(xié)議中明確責(zé)任主體，由誰(shuí)主導(dǎo)概算編制及對(duì)后續(xù)預(yù)算結(jié)算的連貫性把控。

3.2 概算編制依據(jù)的重大變化

概算編制除了依據(jù)圖紙計(jì)算之外，也要考慮圖紙中沒(méi)有包含的影響概算費(fèi)用的其他因素，如項(xiàng)目周邊的情況、施工措施等，特別是費(fèi)用可能比較高的特殊施工措施更不能遺漏。但是因?yàn)榻ㄔO(shè)階段的原因，傳統(tǒng)建設(shè)模式下的概算編制人只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或類似工程暫估，暫估費(fèi)用的準(zhǔn)確性很大程度依賴于編制人的經(jīng)驗(yàn)。在通常情況下，概算主要起控制投資的作用，和實(shí)際如何施工并無(wú)直接聯(lián)系。為了打足投資，初設(shè)圖中不能反映的暫估費(fèi)用一般盡量按富余估計(jì)。即便如此，實(shí)際工作中施工圖預(yù)算或?qū)嵤┖蟮慕Y(jié)算超概算的情況仍時(shí)有發(fā)生，當(dāng)然原因是多方面的，但其中分段式建設(shè)和分段式投資管控造成概算精度不高、初步設(shè)計(jì)和實(shí)際施工脫節(jié)是主要原因。

在包括初設(shè)概算工作內(nèi)容在內(nèi)的EPC模式下，特別是施工單位牽頭的EPC項(xiàng)目，合同中已約定EPC結(jié)算方式，給本應(yīng)作為前期控制造價(jià)的概算增加了編制的約束條件，造成概算事實(shí)上的后置，和傳統(tǒng)模式相比發(fā)生了根本性的變化。對(duì)需要包住EPC總承包合同價(jià)格的概算的要求精度更高，概算編制就需要參考EPC合同，通過(guò)合同范圍和合同計(jì)價(jià)方式得到更真實(shí)的依據(jù)，進(jìn)而對(duì)概算投資限額能更好地把控；影響概算費(fèi)用的項(xiàng)目有關(guān)信息、施工信息通過(guò)施工單位牽頭能得到更貼合實(shí)際的技術(shù)支撐。

因此，EPC總承包合同作為概算編制的依據(jù)非常有必要，且按概算編制依據(jù)中人工費(fèi)、材料費(fèi)等計(jì)取和調(diào)整原則計(jì)算的費(fèi)用不能小于按EPC合同規(guī)定的計(jì)取原則計(jì)算的費(fèi)用；措施費(fèi)、規(guī)費(fèi)等計(jì)取文件計(jì)算的費(fèi)用也不能小于按EPC合同約定文件計(jì)取的費(fèi)用。以EPC合同計(jì)價(jià)原則為參考編制概算也能保持前后造價(jià)計(jì)算原則的連貫性，便于過(guò)程中進(jìn)行費(fèi)用對(duì)比和投資控制。

3.3 設(shè)計(jì)方與施工方關(guān)系的變化，需要雙方調(diào)整工作方式

在傳統(tǒng)建設(shè)模式中，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方和施工方是利益基本互不影響的兩家獨(dú)立的單位，是建設(shè)項(xiàng)目五方責(zé)任主體的其中兩方，分別只對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)，如果項(xiàng)目投資失控，雙方還可能互相推諉責(zé)任；在施工單位牽頭的EPC模式下，設(shè)計(jì)方和施工方構(gòu)成了EPC項(xiàng)目的利益共同體，合二為一共同對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)，投資控制是以施工單位牽頭的雙方的共同責(zé)任。而設(shè)計(jì)階段對(duì)于項(xiàng)目的投資控制起到絕大部分的作用，特別是初步設(shè)計(jì)階段。因此，在設(shè)計(jì)階段控制好投資，是項(xiàng)目最終投資能滿足合同要求的基本保障，設(shè)計(jì)方作為配合方，對(duì)投資控制的影響不亞于牽頭方。一旦投資失控，不管是設(shè)計(jì)方還是施工方的原因，對(duì)雙方都會(huì)有影響，誰(shuí)都不能獨(dú)善其身。

因此，和傳統(tǒng)模式相比，設(shè)計(jì)方和施工方的關(guān)系發(fā)生了截然不同的變化，從互相獨(dú)立的個(gè)體變成利益一致的命運(yùn)共同體。因此，雙方需要從設(shè)計(jì)階段就加強(qiáng)溝通，從投資控制的源頭——概算編制抓起，主動(dòng)利用限額設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)優(yōu)化等手段，特別是牽頭人施工單位，是投資控制的主體單位，要行使?fàn)款^人的作用主導(dǎo)概算編制，以批復(fù)的上一階段的估算要求進(jìn)行限額初步設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)方也要有項(xiàng)目主人翁的意識(shí)，在設(shè)計(jì)中主動(dòng)與施工方交流，充分利用雙方的最有利資源，在保證設(shè)計(jì)方案技術(shù)性的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)性、落地性的考慮，采用多方案比選進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化等，最終選擇功能成本比最大、價(jià)值最優(yōu)的方案，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資控制的目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

雖然在房屋建筑和市政工程領(lǐng)域，工程總承包經(jīng)過(guò)最近幾年的發(fā)展已經(jīng)越來(lái)越走向成熟，但是距離相對(duì)成熟的、能充分體現(xiàn)優(yōu)勢(shì)的工程總承包還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。

前述關(guān)于現(xiàn)階段施工單位牽頭EPC項(xiàng)目概算編制問(wèn)題的解決思路，有些暫時(shí)還缺乏推行的基礎(chǔ)，如關(guān)于投資控制責(zé)任主體轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，建設(shè)單位和施工單位短時(shí)間還不能把握好轉(zhuǎn)換的尺度；由施工單位牽頭概算編制還缺乏技術(shù)支撐；如設(shè)計(jì)、施工雙方調(diào)整工作方式的問(wèn)題，還存在聯(lián)合體雙方因特殊原因是“拉郎配”的項(xiàng)目，設(shè)計(jì)、施工無(wú)法做到深度融合，施工單位作為牽頭方不能調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)階段的投資控制優(yōu)勢(shì)，造成投資失控等。

隨著工程總承包的大力發(fā)展，通過(guò)更多的項(xiàng)目檢驗(yàn)，參建各方會(huì)越來(lái)越找準(zhǔn)自己的位置適應(yīng)工程總承包的發(fā)展。對(duì)于由施工單位牽頭的EPC項(xiàng)目，希望能夠?qū)崿F(xiàn)施工單位主動(dòng)承擔(dān)起投資控制責(zé)任并起到牽頭作用，設(shè)計(jì)單位（包括設(shè)計(jì)人員及概算編制人員）主動(dòng)配合，集各單位所長(zhǎng)，編制出貼合項(xiàng)目真實(shí)建設(shè)情況的設(shè)計(jì)概算，真正起到投資控制的作用。