來源：人民網(wǎng)-吉林頻道

一、背景與起因

東莞實行“市直管鎮(zhèn)”行政架構(gòu)，下轄28個鎮(zhèn)、4個街道。鎮(zhèn)街是市以下基層治理的全部力量，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革對于東莞發(fā)展具有極其重要的意義。東莞以目標為引領(lǐng)、以問題為導(dǎo)向，瞄準基層治理體系中的痛點難點，通過開展深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革工作，創(chuàng)新基層管理體制，實現(xiàn)基層治理能力和治理水平的全面提升。

二、做法與經(jīng)過

(一)緊扣一個根本原則，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。一是優(yōu)化鎮(zhèn)街黨(工)委職能。明確鎮(zhèn)街黨(工)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本級政權(quán)機關(guān)、群團組織和其他各類組織，強化鎮(zhèn)街黨(工)委在加強黨的建設(shè)、推動經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、實施公共管理、組織公共服務(wù)、維護公共安全等方面的職能。二是加強鎮(zhèn)街黨(工)委對各項工作的領(lǐng)導(dǎo)。建立綜合治理委員會、公共服務(wù)委員會、綜合行政執(zhí)法委員會等3個由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨(工)委統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作平臺，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨(工)委對本區(qū)域重點領(lǐng)域、重大工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機制，充分發(fā)揮鎮(zhèn)街黨(工)委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。三是全面加強鎮(zhèn)街黨組織建設(shè)。在各鎮(zhèn)街組建黨建工作辦公室，設(shè)置非公有制經(jīng)濟組織和社會組織黨建服務(wù)中心，不斷強化基層黨建工作力量，推動以基層黨建引領(lǐng)基層治理。

(二)錨定一個改革方向，完善鎮(zhèn)街職能體系建設(shè)。以職能配置適應(yīng)鎮(zhèn)街經(jīng)濟社會發(fā)展需要為改革方向，重點理順鎮(zhèn)街職能體系，加大向鎮(zhèn)街下放權(quán)限的力度。一方面，按照本輪黨政機構(gòu)改革以來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職責定位調(diào)整和職能劃轉(zhuǎn)要求，進一步厘清鎮(zhèn)街機關(guān)和市直部門的權(quán)責關(guān)系，以及鎮(zhèn)街黨政辦事機構(gòu)之間的職能邊界，切實解決政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題。另一方面，以經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點工作經(jīng)驗為先導(dǎo)，按照實際需要、宜放則放、應(yīng)放盡放的原則，進一步梳理出鎮(zhèn)街發(fā)展迫切需要、適宜下放鎮(zhèn)街行使的職權(quán)清單，在原有放權(quán)基礎(chǔ)上，進一步下放325項行政執(zhí)法事項，促使管理權(quán)限與基層發(fā)展需要相匹配。

(三)統(tǒng)設(shè)13個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，構(gòu)建運轉(zhuǎn)高效機構(gòu)體系。按照“大部門制綜合設(shè)置”的思路，將32個鎮(zhèn)街原來設(shè)置的11-14個黨政綜合性辦事機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范為設(shè)置13個黨政綜合性辦事機構(gòu)，其中7個是省委要求“必設(shè)”的機構(gòu)，分別是黨政綜合辦公室(統(tǒng)計辦公室)、綜合治理辦公室(信訪辦公室)、黨建工作辦公室(組織人事辦公室)、人大辦公室、公共服務(wù)辦公室(黨群服務(wù)中心)、紀檢監(jiān)察辦公室(審計辦公室)、綜合行政執(zhí)法辦公室(綜合行政執(zhí)法隊)；6個是立足實際,因地制宜“選設(shè)”的機構(gòu)，分別是宣傳教育文體旅游辦公室、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作辦公室、經(jīng)濟發(fā)展局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、農(nóng)林水務(wù)局、衛(wèi)生健康局。加大鎮(zhèn)街下屬事業(yè)單位改革力度，推動鎮(zhèn)街事業(yè)單位行政職能回歸機關(guān)，撤銷2個主要承擔執(zhí)法工作的事業(yè)站所，調(diào)整優(yōu)化8個事業(yè)單位的職責任務(wù)。

(四)打造“三駕馬車”，全面提升基層治理能力。在鎮(zhèn)街黨(工)委建立綜合治理委員會、公共服務(wù)委員會、綜合行政執(zhí)法委員會等3個統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作平臺，打造推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的“三駕馬車”。其中，綜合治理委員會著重解決治理體系中“理”的問題，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社會、公眾攜手參與的社會治理格局。綜合行政執(zhí)法委員會著重解決治理體系中“治”的問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體系和職責明確、依法行政的政府治理體系。公共服務(wù)委員會著重解決治理體系中“服務(wù)”的問題，打造“一門、一窗、一網(wǎng)、一次”服務(wù)體系，構(gòu)建基層“大民生服務(wù)”格局。3個委員會的主任由分管相關(guān)工作的黨(工)委委員擔任，成員由相關(guān)黨政機構(gòu)、事業(yè)單位、社會組織及村(居)民群眾代表組成，業(yè)務(wù)上分別由市委政法委、市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局、市委全面依法治市辦公室統(tǒng)籌指導(dǎo)。

(五)下沉兩類資源，實現(xiàn)機構(gòu)編制雙輪驅(qū)動。一是推動編制資源下沉。一方面，在綜合考量各鎮(zhèn)街的生產(chǎn)總值、土地面積、常住人口、市場主體、財政承擔能力等因素基礎(chǔ)上，將省下達的1462名編制全部分配到各鎮(zhèn)街，重點用于保障執(zhí)法工作。分配后，全市32個鎮(zhèn)街機關(guān)編制全部達到80名以上，對比原來核定編制數(shù)，最少的增加18名，最多增加89名，基層執(zhí)法力量大幅加強。另一方面，從市事業(yè)編制總額中調(diào)劑128名分配到各鎮(zhèn)街事業(yè)單位，著重加強鎮(zhèn)街公益服務(wù)的工作力量。二是推動機構(gòu)下放管理。將除上級要求必須實行垂直管理體制的公安、自然資源和生態(tài)環(huán)保等3個領(lǐng)域外，其他市直部門派出鎮(zhèn)街的分局，其人、財、物全部下放屬地鎮(zhèn)街管理。

(六)組建一支執(zhí)法隊伍，提升鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法效能。在總結(jié)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革為契機，全面推進鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革。一是實行一支隊伍執(zhí)法。整合包括農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生健康、水務(wù)等16個領(lǐng)域的執(zhí)法職責，集中由鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法辦公室(綜合行政執(zhí)法隊)承擔，構(gòu)建綜合行政執(zhí)法委員會統(tǒng)籌，綜合行政執(zhí)法辦承辦的基層綜合行政執(zhí)法體系。二是建立縱橫運行機制。在縱向上，明確由市委全面依法治市辦公室集中統(tǒng)籌、指導(dǎo)鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法工作，同時規(guī)范綜合執(zhí)法統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)工作平臺建設(shè)。在橫向上，明確鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法委員會負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合行政執(zhí)法辦公室與各市直部門派出分局、鎮(zhèn)街網(wǎng)絡(luò)力量分工協(xié)助，將各類執(zhí)法工作力量納入指揮協(xié)調(diào)工作平臺，實現(xiàn)執(zhí)法“握指成拳”。

(七)聚焦三個重點領(lǐng)域，加強基層公共服務(wù)保障。一是在教育領(lǐng)域，大力增編制、調(diào)編制。針對教育編制不足問題，進一步加強編制統(tǒng)籌力度。一方面，通過轉(zhuǎn)變政府職能和深化事業(yè)單位改革，在全市調(diào)劑1033名編制重點保障義務(wù)教育階段學校，適當傾斜生源集中、編制緊張的地區(qū)和學校；另一方面，出臺《東莞市推進中小學?！笆泄苄Ｆ浮㈡?zhèn)管校聘”管理改革實施方案》，建立健全市統(tǒng)籌、鎮(zhèn)管為主、市鎮(zhèn)一體的教師管理體制和均衡發(fā)展保障機制，通過劃轉(zhuǎn)空編、教師交流等方式，科學布局教師資源，有效解決各鎮(zhèn)街教育發(fā)展不平衡、教師及編制資源分布不均的問題，全市教育系統(tǒng)內(nèi)共調(diào)劑編制703名。二是在衛(wèi)生領(lǐng)域，全面強醫(yī)院、設(shè)中心。優(yōu)化基層醫(yī)療機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)任命程序，鎮(zhèn)街醫(yī)院、社衛(wèi)中心主要領(lǐng)導(dǎo)由鎮(zhèn)街政府提出人選，由市衛(wèi)健局進行任命，保證醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)性。依托鎮(zhèn)街公立醫(yī)院，建設(shè)5所區(qū)域醫(yī)療中心，推動區(qū)域中心醫(yī)院與相關(guān)高等院校建立新型合作關(guān)系，全面提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，發(fā)揮龍頭醫(yī)院的片區(qū)輻射帶動作用，同時推動中西醫(yī)結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合及專科特色等醫(yī)院建設(shè)，構(gòu)建多樣化、多層次的基層醫(yī)院服務(wù)體系。在每個鎮(zhèn)街設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，建立“小病在社區(qū)、大病到醫(yī)院、康復(fù)回社區(qū)”的分級診療及公共保健機制。三是在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，推動建平臺、優(yōu)服務(wù)。一方面，在市鎮(zhèn)建立市民服務(wù)中心，在所有村(社區(qū))建立黨群服務(wù)中心，在全市重點工業(yè)商業(yè)區(qū)建立72個陽光雨黨群服務(wù)中心，搭建起市、鎮(zhèn)、村三級政務(wù)服務(wù)架構(gòu)。另一方面，通過實施行政審批制度改革、商事登記制度改革和推進“網(wǎng)上辦事”等，為市民群眾提供便捷的政務(wù)服務(wù)。

三、成效與反響

(一)黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)進一步加強。通過組建鎮(zhèn)街黨(工)委領(lǐng)導(dǎo)下的綜合治理委員會、公共服務(wù)委員會、綜合執(zhí)法委員會，對內(nèi)整合各部門條線力量，對外整合政府與市場社會力量，對上承接部門任務(wù)，對下回應(yīng)群眾訴求，夯實黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，使治理方式從過去自上而下的單向管理轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層多元主體的良性互動，并取得顯著成效。如在新冠肺炎防疫工作中，鎮(zhèn)街綜合治理委員會充分發(fā)揮黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，整合各部門力量，與各類群團組織、社會組織簽訂共建、聯(lián)建協(xié)議，推動全社會資源力量向網(wǎng)格集結(jié)，組建了一支近萬人的網(wǎng)格員隊伍，以及一支包括黨員干部、企管人員、出租房東、市民群眾在內(nèi)的“志愿網(wǎng)格員隊伍”，在防控疫情中發(fā)揮巨大作用。

(二)對基層經(jīng)濟社會更好發(fā)展的推動作用逐漸顯現(xiàn)。通過推動權(quán)限下放，東莞已將30多個市直部門的4800多項經(jīng)濟社會管理權(quán)限以委托的方式、884項行政執(zhí)法事項以授權(quán)的方式下放給32個鎮(zhèn)街行使，使其權(quán)限基本達到縣一級的水平，促使管理權(quán)限與基層發(fā)展需要相匹配，推動鎮(zhèn)街職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化基層審批服務(wù)便民機制，加強基層行政執(zhí)法工作，不斷改善基層的營商環(huán)境，有力激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展的活力。

(三)基層管理服務(wù)隊伍更加充實強大。一是通過全面優(yōu)化黨政機構(gòu)、事業(yè)單位和市直部門派出機構(gòu)設(shè)置，初步搭建起基層治理體系中的“四梁八柱”，并通過優(yōu)化運行機制，促使新機構(gòu)能在短時間內(nèi)產(chǎn)生“化學反應(yīng)”發(fā)揮“十足”效能，打造一支優(yōu)秀、高效的基層管理服務(wù)隊伍。二是通過推動各類機構(gòu)編制資源下沉，充實鎮(zhèn)街服務(wù)管理隊伍力量，使基層有人有權(quán)有物，保障基層事情基層辦，基層事情有人辦，有效緩解基層管理任務(wù)重人員少的“小馬拉大車”問題，提升了基層管理工作的質(zhì)量和效率。

(四)增強了人民群眾的幸福感和獲得感。通過加大對基層教育、醫(yī)療和公共服務(wù)等基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域的機構(gòu)編制支持，花力氣、下決心解決鎮(zhèn)街基礎(chǔ)服務(wù)資源不均衡等問題，強化基層基礎(chǔ)服務(wù)能力建設(shè)，補齊基層基礎(chǔ)服務(wù)短板，為人民群眾辦好事、辦實事、解難事，為民眾提供充足、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，使人民群眾的獲得感、幸福感得到大幅提升。

四、探討與評論

如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，有限的鎮(zhèn)級治理資源與龐大的社會治理和服務(wù)需求之間的矛盾，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展過程中實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。

東莞鎮(zhèn)街經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，面臨著承擔遠超傳統(tǒng)鎮(zhèn)級所需應(yīng)對的經(jīng)濟社會管理事務(wù)量的挑戰(zhàn)。東莞市堅持問題導(dǎo)向，針對基層治理統(tǒng)籌不夠、權(quán)限不足、隊伍不強、服務(wù)不便等突出瓶頸問題，對鎮(zhèn)街的組織結(jié)構(gòu)進行制度化再造，通過加強黨對基層治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限，優(yōu)化調(diào)整黨政機構(gòu)、事業(yè)單位和市直部門派出機構(gòu)設(shè)置，充實基層隊伍力量，完善運行機制建設(shè)，組建綜合治理委員會、公共服務(wù)委員會、綜合行政執(zhí)法委員會等3個統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作平臺，將分散在各個部門的人力物力統(tǒng)籌起來，將豐富的社會資源聯(lián)合起來，打造“黨委—政府—社會”的多元共治體系，有效緩解鎮(zhèn)街治理資源與治理任務(wù)之間的緊張性，使鎮(zhèn)街治理能力和治理水平全面提升，充分回應(yīng)基層經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人民群眾的核心需求，讓改革發(fā)展成果惠及全體人民，增強人民群眾的獲得感、幸福感。這些改革經(jīng)驗，對于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有積極的示范意義。