傳統(tǒng)的基層管理體制是“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理體制。作為中間層的街道辦是黨和政府連接基層群眾力量的最基礎(chǔ)的行政單元，但其存在諸多弊端。由此，便開始出現(xiàn)了基層管理體制改革實踐浪潮。

一、區(qū)直管社區(qū)模式改革歷程

區(qū)直管社區(qū)模式改革已走過二十多年的歷史，經(jīng)歷了兩波改革浪潮，第一波改革浪潮發(fā)生在2000年前后，但最終并未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，第二波改革浪潮則是在2010年前后，最終取得了顯著成效并為后來的改革提供了有益經(jīng)驗借鑒。

01、第一波浪潮：南京市白下區(qū)和北京市石景山區(qū)改革

1999年，民政部啟動“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”工程，次年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，拉開了第一波改革的序幕。作為第一波改革的實踐田，2002年，南京市白下區(qū)試點推行改革，明確了“政府依法行政、社區(qū)依法自治”的改革方向。2003年，北京市石景山區(qū)開始探索政社分離的“魯谷社區(qū)”模式。然而，南京白下區(qū)在2009年又將淮海路社區(qū)劃歸五老村街道，北京市石景山區(qū)的“魯谷社區(qū)”最終也回歸了原來的街道管理體制模式。第一波改革浪潮最終并未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但拉開了基層管理體制改革的序幕并為以后的改革提供了有益經(jīng)驗。

02、第二波浪潮：安徽省銅陵市銅官山區(qū)改革

2009年，第十一屆全國人大常委會廢止《城市街道辦事處組織條例》，拉開了第二波改革的序幕，街道辦又被推上改革議程。比較典型的案例是安徽省銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”改革。2010年，銅官山區(qū)撤銷街道辦事處，“區(qū)-社區(qū)”二級管理體系應(yīng)運而生，舍棄了以往“區(qū)-街道-社區(qū)”的三級管理體系。隨之而來的，原有社區(qū)大幅度精簡，49個社區(qū)整合成18個，原有6個街道被撤銷，“區(qū)直管社區(qū)”模式在全區(qū)推廣開來。

“區(qū)-社區(qū)”二級管理體系的產(chǎn)生，打破了原有三級管理體系的架構(gòu)，以社會管理和公共服務(wù)更貼近居民為目標(biāo)，探索性將計劃生育、民政、社保等服務(wù)職能全部下放到新社區(qū)。2011年，銅官山區(qū)經(jīng)驗總結(jié)后在全市大力推廣開來，銅陵市大規(guī)模撤銷街道辦層級，全力構(gòu)建新型的“一個核心三個體系”社區(qū)服務(wù)管理體制。即以社區(qū)黨工委為一個核心，以社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心（社區(qū)服務(wù)中心）以及社會組織三個體系為支撐，整體實現(xiàn)多方權(quán)責(zé)利有機(jī)統(tǒng)一，整體實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治、中心服務(wù)、社會協(xié)同、公眾參與于一體。

二、開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)基層管理體制的弊端

目前，開發(fā)區(qū)有關(guān)于基層管理體制改革實踐尚缺，依然實行傳統(tǒng)的“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理體制。開發(fā)區(qū)的“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理體制存在其特殊性，其特殊性體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)實行的是代管街道模式，即上級政府授權(quán)將行政區(qū)下屬街道的社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)交由開發(fā)區(qū)進(jìn)行管理。該模式的出現(xiàn)有三點原因。一是土地空間擴(kuò)容需求，二是為了方便征地，三是完善服務(wù)的需求。作為一種行政管理上的臨時安排，開發(fā)區(qū)代管街道模式曾經(jīng)發(fā)揮著積極正面的作用。然而，隨著開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展，街道托管模式的弊端也逐漸顯現(xiàn)。

01、傳統(tǒng)基層管理體制不利于降本提效

作為“中間層”的街道同社區(qū)在行政管理和公共服務(wù)體系中，大抵存在職能錯位、職責(zé)不清、關(guān)系不順等問題，而且社區(qū)在人、財、物方面受制于街道辦事處，難以及時有效地為群眾提供服務(wù)，導(dǎo)致管理成本上升，辦事效率下降。

02、傳統(tǒng)基層管理體制不利于激發(fā)社區(qū)活力

為了吸引企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)必須建立完善的企業(yè)服務(wù)體系，社區(qū)服務(wù)是其中的關(guān)鍵一環(huán)。在實踐中，因為街道辦事處對社區(qū)居委會人、財、物有絕對話語權(quán)，甚至控制權(quán)，政府職能不斷被延伸到社區(qū)，居委會行政化管理色彩濃厚，自治權(quán)被弱化，居民參與感極低，導(dǎo)致社區(qū)活力不足。

三、開發(fā)區(qū)直管社區(qū)的優(yōu)勢

隨著開發(fā)區(qū)代管街道模式弊端日益顯現(xiàn)，近年來，開發(fā)區(qū)也出現(xiàn)了直管社區(qū)的改革實踐。比如渭南高新區(qū)金城社區(qū)，作為“區(qū)直管社區(qū)”模式的改革試點，是高新區(qū)探索革新基層管理體制、建設(shè)“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”重要舉措之一。在開發(fā)區(qū)減少街道環(huán)節(jié)后，打破了現(xiàn)行的“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理體制，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)直管社區(qū)。開發(fā)區(qū)直管社區(qū)有以下幾點優(yōu)勢：

01、理順職能，健全機(jī)制

開發(fā)區(qū)直管社區(qū)實現(xiàn)了“區(qū)-社區(qū)”兩級管理模式，省去了街道這一“中間環(huán)節(jié)”，有助于厘清區(qū)機(jī)關(guān)單位和社區(qū)之間的關(guān)系，實現(xiàn)各自職能歸位。

02、社區(qū)服務(wù)更加貼近群眾

開發(fā)區(qū)與社區(qū)直接互動，有助于減少信息失真，提高信息傳遞過程中的真實性，同時，社區(qū)居民可自行在家門口辦理相關(guān)社會事務(wù)，節(jié)約了行政成本和提高行政效率，社會治理和公共服務(wù)更加貼近群眾。

03、資源下沉，提升社區(qū)服務(wù)能力

開發(fā)區(qū)直管社區(qū)實現(xiàn)了人力、物力、財力下沉社區(qū)。人力下沉體現(xiàn)在原有街道人員下沉到社區(qū)，使得社區(qū)的人員數(shù)量和人員素質(zhì)得到了提升。物力下沉體現(xiàn)在原有街道辦公用房可以改建為面向社區(qū)居民的服務(wù)或者活動場所。財力下沉體現(xiàn)在原街道經(jīng)費下沉至社區(qū)，用于服務(wù)居民的財政經(jīng)費大幅提升。

04、激發(fā)社區(qū)創(chuàng)新活力

開發(fā)區(qū)直管社區(qū)模式激發(fā)了社區(qū)的創(chuàng)新活力，社區(qū)積極探索社區(qū)黨建、陣地建設(shè)和網(wǎng)格化等管理新模式，大幅度提升了社區(qū)的社會治理和公共服務(wù)水平。

四、開發(fā)區(qū)直管社區(qū)存在的問題

作為基層管理改革的有益實踐，開發(fā)區(qū)直管社區(qū)改革取得了顯著成效，但也存在一些無法回避的問題。

01、社區(qū)行政色彩進(jìn)一步加重

改革后，“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理體系變更為“區(qū)-社區(qū)”二級管理體系，原街道行政事務(wù)下沉到社區(qū)，加之社區(qū)原來承擔(dān)的行政事務(wù)，導(dǎo)致新社區(qū)的行政色彩進(jìn)一步加重。

02、社區(qū)自治能力不足

但不可否認(rèn)的事，撤銷街道層級后，社區(qū)管理變得“復(fù)雜”。具備較強(qiáng)的自治能力和自治水平的社區(qū)自治組織、發(fā)育相對成熟的民間機(jī)構(gòu)，成為支撐社區(qū)管理的重要因素，而目前恰恰缺乏該類組織，阻礙了社區(qū)自治的發(fā)展。

03、同工不同酬

撤銷街道辦事處，原街道辦事處和社區(qū)工作人員職務(wù)調(diào)整是否得到科學(xué)合理的解決、分流是否被妥善處理等成為“區(qū)直管社區(qū)”改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在?！皡^(qū)直管社區(qū)”模式的社區(qū)工作人員主要包括從區(qū)直部門和原街道辦分流出來的公務(wù)員、事業(yè)編制人員，以及原社區(qū)聘用的工作人員。由于實行“老人老辦法、新人新政策”，上述三種不同編制的工作人員雖然同場辦公、工作相同，但收入差距卻很大。

04、考核不合理

實行“區(qū)直管社區(qū)”改革后，直管社區(qū)缺乏個性化、特色化的科學(xué)考核方式，存在直管社區(qū)與街道、區(qū)綜合部門一起考核并一起排名的現(xiàn)象，這種不合理的考核方式不利于激勵社區(qū)的整體工作積極性和驅(qū)動性。

五、總結(jié)

區(qū)直管社區(qū)模式改革源自于對傳統(tǒng)基層管理體制的修正，“區(qū)-街道-社區(qū)”三級管理變?yōu)椤皡^(qū)-社區(qū)”二級管理，將街道這一“中間環(huán)節(jié)”取消，體現(xiàn)了基層管理體制扁平化趨勢，也符合政府簡政放權(quán)的改革的方向。區(qū)直管社區(qū)模式作為一種新的基層管理體制，其各有利弊。因此，開發(fā)區(qū)應(yīng)根據(jù)發(fā)展階段和發(fā)展需要靈活實施。