來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) ■ 姜愛(ài)華 常延婕

《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）已于2021年7月1日正式實(shí)行。其中，風(fēng)險(xiǎn)控制工作貫穿需求管理工作全過(guò)程的規(guī)定，為采購(gòu)需求和采購(gòu)計(jì)劃的順利制定提供了保障。

本文以政府采購(gòu)需求管理程序?yàn)橹骶€，梳理全流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，期望可為相關(guān)部門或單位改進(jìn)政府采購(gòu)需求管理內(nèi)控制度，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)需求管理制度，提供可借鑒的思路。

需求管理的一般流程

《辦法》將政府采購(gòu)需求管理定義為：“采購(gòu)人組織確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的活動(dòng)。”據(jù)此，筆者將政府采購(gòu)需求管理流程劃為，確定采購(gòu)需求、編制采購(gòu)需求、制定采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、控制風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)環(huán)節(jié)。

環(huán)節(jié)一，確定采購(gòu)需求。采購(gòu)需求是采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，需要采購(gòu)的標(biāo)的及其需滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是針對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的功能和質(zhì)量而言的。商務(wù)要求是指，取得采購(gòu)標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求。采購(gòu)需求要根據(jù)市場(chǎng)供給情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、歷史采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)等信息慎重確定。如有必要，則需開(kāi)展需求調(diào)查工作。根據(jù)《辦法》規(guī)定，存在以下四種情形的采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)開(kāi)展需求調(diào)查：一是1000萬(wàn)元以上的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，3000萬(wàn)元以上的工程采購(gòu)項(xiàng)目；二是涉及公共利益、社會(huì)關(guān)注度較高的采購(gòu)項(xiàng)目，包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目等；三是技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，包括需定制開(kāi)發(fā)的信息化建設(shè)項(xiàng)目、采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的項(xiàng)目等；四是主管預(yù)算單位或者采購(gòu)人認(rèn)為需要開(kāi)展需求調(diào)查的其他采購(gòu)項(xiàng)目。

環(huán)節(jié)二，編制采購(gòu)需求。首先要以確定的采購(gòu)需求為基礎(chǔ)。其次要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、實(shí)際需要與部門預(yù)算綜合考量。最后要注重采購(gòu)需求的描述，文字、圖表等表述應(yīng)準(zhǔn)確清晰。

環(huán)節(jié)三，制定采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃。采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃是采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求，對(duì)合同的訂立和管理所做的安排。合同訂立安排包括采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)（概）算、最高限價(jià)，開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的時(shí)間安排，采購(gòu)組織形式和委托代理安排，采購(gòu)包劃分與合同分包，供應(yīng)商資格條件，采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍和評(píng)審規(guī)則等。合同管理安排包括合同類型、定價(jià)方式、合同文本的主要條款、履約驗(yàn)收方案、風(fēng)險(xiǎn)管控措施等。通常根據(jù)法律法規(guī)、政府采購(gòu)政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合采購(gòu)需求的特點(diǎn)確定，各級(jí)財(cái)政部門按照簡(jiǎn)便、必要的原則進(jìn)行備案。在制定采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃中，需特別注意的是，對(duì)于開(kāi)展需求調(diào)查的項(xiàng)目，要研究采購(gòu)過(guò)程和合同履行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，提出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。

環(huán)節(jié)四，對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行審查?！掇k法》明確規(guī)定采購(gòu)人要建立審查工作機(jī)制，對(duì)采購(gòu)需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行審查。審查分為一般性審查和重點(diǎn)審查。一般性審查，主要審查是否按照《辦法》規(guī)定的程序和內(nèi)容確定采購(gòu)需求、編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃；重點(diǎn)審查是在一般性審查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行非歧視性審查、競(jìng)爭(zhēng)性審查、采購(gòu)政策審查、履約風(fēng)險(xiǎn)審查、采購(gòu)人或者主管預(yù)算單位認(rèn)為應(yīng)當(dāng)審查的其他內(nèi)容。開(kāi)展需求調(diào)查的項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)審查。對(duì)于審查不通過(guò)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)修改采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的內(nèi)容并重新進(jìn)行審查。

需求管理環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)

第一，采購(gòu)需求確定環(huán)節(jié)。確定需求環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在需求調(diào)查方面：一是按規(guī)定需要開(kāi)展需求調(diào)查的項(xiàng)目未開(kāi)展調(diào)查；二是面向市場(chǎng)主體開(kāi)展需求調(diào)查時(shí)，采購(gòu)人選擇的調(diào)查對(duì)象少于三個(gè)，且不具有代表性，違反《辦法》第十條的規(guī)定；三是沒(méi)有根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際情況，采取合適的方式開(kāi)展需求調(diào)查。例如，未針對(duì)復(fù)雜采購(gòu)項(xiàng)目，征求相關(guān)供應(yīng)商、專家意見(jiàn)，未就公共服務(wù)項(xiàng)目，向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)等；四是沒(méi)有對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行科學(xué)合理的價(jià)格測(cè)算。

第二，采購(gòu)需求編制環(huán)節(jié)?！掇k法》對(duì)采購(gòu)需求編制的要求為合規(guī)、完整、明確。然而，實(shí)踐中需求編制可能存在違規(guī)、不完整以及模糊的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是政府采購(gòu)需求編制違背法律法規(guī)與社會(huì)公德；二是編制采購(gòu)需求未實(shí)現(xiàn)規(guī)定的功能或目標(biāo)，未落實(shí)政府采購(gòu)政策的要求；三是采購(gòu)需求編制不完整，沒(méi)有具體說(shuō)明采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)要求和商務(wù)要求；四是采購(gòu)需求制定標(biāo)準(zhǔn)不合規(guī)，未征求相關(guān)供應(yīng)商、專家意見(jiàn)，未充分考慮可能影響供應(yīng)商報(bào)價(jià)和項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的因素，指標(biāo)設(shè)定含糊，量化不合理。

第三，制定采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的環(huán)節(jié)。制定采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)大致分為兩類：程序風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)。

程序風(fēng)險(xiǎn)主要是委托代理采購(gòu)程序中的風(fēng)險(xiǎn)，即采購(gòu)人沒(méi)有在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前對(duì)代理機(jī)構(gòu)制定的采購(gòu)需求進(jìn)行確認(rèn)。內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)主要包括：一是沒(méi)有編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃；二是計(jì)劃內(nèi)容違背法律法規(guī)要求，不重視采購(gòu)中的非歧視、競(jìng)爭(zhēng)性原則。例如，在評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中違規(guī)設(shè)定業(yè)績(jī)要求（要求供應(yīng)商提供樣品）或者以特殊用途為由超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)避批量集中采購(gòu)等。

第四，風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)。目前，政府采購(gòu)需求的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制尚未形成體系，部分采購(gòu)人風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)有待加強(qiáng)，不相容崗位設(shè)置不盡合理，風(fēng)險(xiǎn)防控措施有待細(xì)化。盡管《辦法》明確提出要建立審查工作機(jī)制，但部分采購(gòu)人在具體落實(shí)中仍存在以下五點(diǎn)問(wèn)題：一是未依規(guī)建立審查機(jī)制；二是沒(méi)有對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查；三是對(duì)審查結(jié)果束之高閣，并未對(duì)審查不通過(guò)的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行整改或重新進(jìn)行審查；四是一般性審查與重點(diǎn)審查的內(nèi)容不全面；五是需求審查崗位設(shè)置沒(méi)有充分體現(xiàn)控制機(jī)制。

加強(qiáng)需求管理內(nèi)控的設(shè)想

《辦法》第四章為“風(fēng)險(xiǎn)控制”，凸顯了內(nèi)控制度建設(shè)在政府采購(gòu)需求管理工作中的重要性。筆者根據(jù)政府采購(gòu)需求管理流程及其潛在風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)《辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），嘗試對(duì)構(gòu)建較為完整的政府采購(gòu)需求管理內(nèi)控體系以及完善政府采購(gòu)需求管理風(fēng)險(xiǎn)控制制度提出設(shè)想。

關(guān)于內(nèi)控制度的設(shè)想?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》指出，應(yīng)當(dāng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問(wèn)責(zé)嚴(yán)格的政府采購(gòu)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度。筆者設(shè)想以風(fēng)險(xiǎn)控制措施，特別是審查工作機(jī)制為基礎(chǔ)，進(jìn)一步搭建內(nèi)控體系，將政府采購(gòu)需求管理內(nèi)控體系分為審核批準(zhǔn)控制、績(jī)效考評(píng)控制、職責(zé)分工控制三部分（圖一）。

關(guān)于職責(zé)分工控制的設(shè)想。職責(zé)分工控制是采購(gòu)需求內(nèi)控制度“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的具體體現(xiàn)，也是圍堵采購(gòu)需求管理程序風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，具體如圖二所示。建議單位或部門形成內(nèi)部監(jiān)督、采購(gòu)與業(yè)務(wù)相互制衡的內(nèi)部分工體系，按行政管理職能定機(jī)構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)。其中，內(nèi)部監(jiān)督審核部門雙重審批把關(guān)，定期組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與考核；采購(gòu)部門負(fù)責(zé)制定政府采購(gòu)需求管理工作所需的各類文件、報(bào)告；業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)需求管理工作的具體執(zhí)行，實(shí)地組織需求調(diào)查，向社會(huì)公眾公示文件等。

關(guān)于審批控制的設(shè)想。審批控制主要是針對(duì)確定需求、編制需求與制定采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃環(huán)節(jié)存在的內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的，審查采購(gòu)需求內(nèi)容是否合法合規(guī)（審核要點(diǎn)詳見(jiàn)表一、表二、表三），是對(duì)審查工作機(jī)制的進(jìn)一步完善。具體而言，審批控制工作由內(nèi)部監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，確定需求內(nèi)容設(shè)置符合法律法規(guī)要求與項(xiàng)目實(shí)際，最終審批人員需在審批意見(jiàn)表上簽字，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人。

關(guān)于績(jī)效考評(píng)控制的設(shè)想。績(jī)效考評(píng)控制主要是為加強(qiáng)內(nèi)控措施的結(jié)果應(yīng)用而設(shè)計(jì)的，主要體現(xiàn)為：一是實(shí)行“雙掛鉤”，將內(nèi)控制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、審核結(jié)果與單位部門績(jī)效考評(píng)、員工個(gè)人發(fā)展掛鉤，調(diào)動(dòng)單位與員工參與內(nèi)控制度建設(shè)的積極主動(dòng)性。二是物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)并舉，對(duì)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審核中表現(xiàn)優(yōu)秀的項(xiàng)目小組成員給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與表?yè)P(yáng)。三是加大懲處與整改力度，審計(jì)部門要嚴(yán)格執(zhí)行審核制度，切實(shí)履行監(jiān)察職責(zé)，對(duì)于審查不合規(guī)的項(xiàng)目及時(shí)通知整改并予以復(fù)查。（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）