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原 創(chuàng)：吉林省財政科學研究所所長 張依群

編輯整理：曹 雯

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)控建設

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制背景

一、經(jīng)濟改革和經(jīng)濟發(fā)展背景

改革開放近四十年，經(jīng)濟總量世界第二，前進動力依然十足

二、政治改革和政治發(fā)展背景

從嚴治黨和黨要管黨，保持黨的純潔性、生命力和戰(zhàn)斗力

三、政府治理和政府改革背景

國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化要求，防范風險、預防腐敗、 制度流程的需要

四、制度改革和制度發(fā)展背景

把權(quán)力關(guān)到制度的籠子里，依法治國

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

一、內(nèi)部控制定義

是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標，保護資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。是在一定的環(huán)境下，單位為了提高經(jīng)營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內(nèi)部實施的各種制約和調(diào)節(jié)的組織、計劃、程序和方法。

二、內(nèi)部控制依據(jù)和背景

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》 （財會[2017]1號）

國內(nèi)外內(nèi)控管理問題比較：

(1) 為什么國外的企業(yè)家天天打高爾夫球，而我國的企業(yè)家天天在批差旅費報銷單據(jù)？尤其是小企業(yè)家經(jīng)常如履薄冰，辛苦操勞？

—— 經(jīng)營效率問題？

(2) 為什么外國領(lǐng)導人能夠休假，而我國的領(lǐng)導人天天在忙各種各樣事務？

—— 管理水平問題？

(3) 為什么外國領(lǐng)導人可以有緋聞，而我國的領(lǐng)導人絕對不可以有緋聞？

——文化觀念問題？

三、內(nèi)控實質(zhì)和特性

（一）實質(zhì)

內(nèi)控，更多的是外部強加給我們的，它要求我們每個人應該使用正確的方法，做該做的事情，而不是不擇手段的用你的智慧和能力去實現(xiàn)價值最大化、利益最大化。從這個意義上說，內(nèi)控的目標是強制性的，它的措施是防御性的。所以COSO（美國反舞弊性財務報告委員會發(fā)起組織）的報告里寫到“再好的內(nèi)部控制體系，也不能夠把一個劣跡斑斑的或沒有經(jīng)營智商的管理層變成一個非常有經(jīng)驗、頭腦和能力的管理層?！眱?nèi)控的作用不在于智慧和能力，它的作用在于去完成外界強制要完成的事情，它是一種防御性措施，它所強調(diào)的是一種必須做的義務和責任，而不是智慧和能力。（二）特性

1、全面性原則。內(nèi)部控制應當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。

2、重要性原則。在全面控制的基礎上，內(nèi)部控制應當關(guān)注單位重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動的重大風險。

3、制衡性原則。內(nèi)部控制應當在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。

4、適應性原則。內(nèi)部控制應當符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

（三）內(nèi)控責任和內(nèi)容

1、單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。

2、內(nèi)控具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認真執(zhí)行。

四、內(nèi)控風險防控點

（一）預算管理情況。

（二）收支管理情況。

（三）政府采購管理情況。

（四）資產(chǎn)管理情況。

（五）建設項目管理情況。

（六）合同管理情況。

（七）其他情況。

五、內(nèi)控要素和重點

要素：

（一）內(nèi)部環(huán)境。是單位實施內(nèi)部控制的基礎，包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設置、權(quán)責分配、內(nèi)部審計、人力資源政策、單位文化等。

（二）風險評估。是及時識別、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標相關(guān)的風險，合理確定風險應對策略。

（三）控制活動。是根據(jù)風險評估結(jié)果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內(nèi)。

（四）信息與溝通。是單位及時、準確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在單位內(nèi)部、與外部之間進行有效溝通。

（五）內(nèi)部監(jiān)督。是對內(nèi)部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，應當及時加以改進。

重點：

（一）建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。

（二）經(jīng)濟活動風險評估至少每年進行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應及時對經(jīng)濟活動風險進行重估。

（三）單位開展經(jīng)濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，單位領(lǐng)導擔任組長。

經(jīng)濟活動風險評估結(jié)果應當形成書面報告并及時提交單位領(lǐng)導班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

六、內(nèi)控環(huán)節(jié) —— 按內(nèi)控階段劃分

事前防范、事中控制、事后監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。

事前防范

• 建立一套嚴格的內(nèi)控規(guī)章制度。
• 合理設置職能部門，明確部門職責，建立財務和業(yè)務職能分離體系、制衡關(guān)系。
• 建立嚴格的審批手續(xù)。

事中控制

保障貨幣資金安全性、完整性、合法性和效益性資金安全性控制。包括現(xiàn)金、銀行存款、其他貨幣資金、應收應付票據(jù)的控制。主要方法有：賬實盤點控制、庫存限額控制、實物隔離控制等。

事后監(jiān)督

每個會計年度或每項重大活動完成后，內(nèi)審部門應按監(jiān)督程序，審計各項經(jīng)濟業(yè)務活動，及時發(fā)現(xiàn)彌補內(nèi)部控制的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)；各職能部門要將本部門會計期或該項經(jīng)濟活動資金使用變動信息及時反饋資金管理部門，形成資金使用和業(yè)務活動對接。將各部門的資金管理狀況與部門的業(yè)績指標掛鉤，做到資金管理的責、權(quán)、利相結(jié)合，調(diào)動資金管理部門和職工的積極性，更好地進行資金管理。

單位層面內(nèi)部控制

（一）內(nèi)部控制工作的組織情況。

包括是否確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門；是否建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制。發(fā)揮財會、內(nèi)審、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)等部門或崗位在內(nèi)控中的作用。

（二）內(nèi)部控制機制的建設情況。

包括經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否實現(xiàn)有效分離；權(quán)責是否對等；是否建立健全集體議事決策機制、專家論證和技術(shù)咨詢結(jié)合、崗位責任制、內(nèi)部監(jiān)督等機制。重大經(jīng)濟事項由班子集體研究決定。

（三）內(nèi)部管理制度的完善情況。

包括內(nèi)部管理制度是否健全；執(zhí)行是否有效。建立健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責任制，明確崗 位職責分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督，實行關(guān)鍵崗位輪崗。

（四）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況。

包括是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制；工作人員是否具備相應的資格和能力。預算、收支、采購、資產(chǎn)、項目、合同等關(guān)鍵崗位人員應具備與其崗位相適應的資格和能力。加強關(guān)鍵崗位人員業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，提升業(yè)務水平和綜合素質(zhì)。

（五）財務信息的編報情況。

包括是否按照國家統(tǒng)一的會計制度對經(jīng)濟業(yè)務事項進行賬務處理；是否按照國家統(tǒng)一的會計制度編制財務會計報告。配備具有相應資格和能力的會計人員，按國家統(tǒng)一的會計制度及時進行賬務處理、編制財務會計報告，確保財務信息真實、完整。

（六）其他情況。

運用科技手段加強內(nèi)控，實施歸口管理，減少或消除人為操縱。

業(yè)務層面內(nèi)部控制

• 預算業(yè)務控制
• 收入業(yè)務控制
• 支出業(yè)務控制
• 政府采購控制
• 資產(chǎn)業(yè)務控制
• 建設項目控制
• 合同管理控制
• 合同管理控制
• 其他管理控制

業(yè)務層面內(nèi)部控制——政府采購控制

• 建立健全政府采購預算與計劃、采購、驗收等管理制度。
• 確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。
• 建立預算編制、政府采購和資產(chǎn)管理等部門間溝通協(xié)調(diào)機制。
• 加強采購活動管理。采購、資產(chǎn)、財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察相互協(xié)調(diào)、相互制約。
• 加強對政府采購項目驗收管理。指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫锲返钠?種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進行驗收，并出具驗收證明。
• 加強對質(zhì)疑投訴答復的管理。指定牽頭部門負責、相關(guān)部門參加。
• 加強記錄控制。妥善保管批復、招投標、評標、合同、驗收等資料。
• 加強涉密項目安全保密管理。簽訂保密協(xié)議或保密條款。

業(yè)務層面內(nèi)部控制 —— 資產(chǎn)業(yè)務控制

資產(chǎn)實行分類管理，建立健全單位資產(chǎn)內(nèi)控管理崗位責任制。

流動資產(chǎn)管理：

不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務的全過程，確保不相容崗位相互分離。

（一）出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權(quán)、債務賬目的登記工作。

（二）嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章。財務專用章應當由專人保管，個人名章應當由本人或其授權(quán)人員保管。負責保管印章的人員要配置單獨的保管設備，并做到人走柜鎖。

（三）按照規(guī)定應當由有關(guān)負責人簽字或蓋章的，應當嚴格履行簽字或蓋章手續(xù)。

嚴格按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。加強貨幣資金的核查控制。指定不辦理貨幣資金業(yè)務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現(xiàn)金，核對銀行存 款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調(diào)節(jié)表，核對是否賬實相符、賬賬相符。對調(diào)節(jié)不符、可能存在重大問題的未達賬項應當及時查明原因，并按

照相關(guān)規(guī)定處理。

實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的管理：

明確崗位職責權(quán)限，強化配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控。

（一）歸口管理。明確資產(chǎn)使用保管責任人。貴重、危險、保密等特殊資產(chǎn)指定專人，規(guī)定嚴格接觸限制條件和審批程序。

（二）明確資產(chǎn)調(diào)劑、租借、對外投資、處置、審批程序權(quán)限責任。

（三）建立資產(chǎn)臺賬，加強實物管理。定期清點，賬實相符。

（四）建立資產(chǎn)信息系統(tǒng)，做好資產(chǎn)統(tǒng)計、報告、分析動態(tài)管理。

加強對對外投資的管理。

（一）合理設置崗位，明確職責權(quán)限，確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執(zhí)行、對外投資處置的審批與執(zhí)行等不相容崗位相互分離。

（二）單位對外投資由單位領(lǐng)導班子集體研究決定。

（三）對投資項目追蹤管理，及時、全面、準確記錄對外投資的價值變動和投資收益情況。

（四）建立責任追究制度。對在對外投資中出現(xiàn)重大決策失誤、 未履行集體決策程序和不按規(guī)定執(zhí)行對外投資業(yè)務的部門及人員，應當追究相應的責任。

七、內(nèi)部控制原則

（一）合法性。合法合規(guī)制定單位財務內(nèi)控制度。

（二）全面性。貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋所有事項。

（三）重要性。在全面控制基礎上，關(guān)注重要業(yè)務和高風險領(lǐng)域。

（四）制衡性。在治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設置及權(quán)責分配、業(yè)務流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時兼顧運營效率。

（五）一貫性。制度要保持一致性和連貫性。

（六）適應性。內(nèi)部控制應當與單位性質(zhì)、業(yè)務范圍、工作狀況和風險水平等相適應，并隨著情況的變化及時加以調(diào)整。

（七）經(jīng)濟性。權(quán)衡實施成本與預期效益，以適當成本實現(xiàn)有效控制。

（八）發(fā)展性。制定出具有發(fā)展性或未來著眼點的規(guī)章制度。

八、十大問題

1.出納、會計沒有分人分治，一肩挑。

2.領(lǐng)導“一枝筆”審批，缺乏完善內(nèi)控制度和流程保障。

3.過于依賴業(yè)務骨干，行政管理資源掌握在個人手中，管理失控。

4.內(nèi)控制度文字描述性東西較多，清晰的流程圖和配套表單少。

5.“救火式”制度多，系統(tǒng)性、完整性和規(guī)范化、常態(tài)化制度少。

6.員工臨時休假或出差時，缺乏明確的工作交接制度。

7.人員招聘時注重筆試和面試的考察，忽視背景調(diào)查。

8.關(guān)鍵崗位無強制輪換或帶薪休假制度。

9.過分強調(diào)控制成本，經(jīng)常將效率作為弱化或逾越內(nèi)部控制的理由。

10.“政出多門、相互打架”或“說一套，做一套”，制度放空炮。

九、內(nèi)部控制類別

內(nèi)部會計控制

內(nèi)部會計控制其范圍直接涉及會計事項各方面的業(yè)務，主要是指財會部門為了防止侵吞財物和其他違法行為的發(fā)生，以及保護單位財產(chǎn)的安全所制定的各種會計處理程序和控制措施。例如，由無權(quán)經(jīng)管現(xiàn)金和簽發(fā)支票的第三者每月編制銀行存款調(diào)節(jié)表，就是一種內(nèi)部會計控制，通過這種控制，可提高現(xiàn)金交易的會計業(yè)務、會計記錄和會計報表的可靠性。

內(nèi)部管理控制

內(nèi)部管理控制范圍涉及單位內(nèi)部各部門、各層次、各環(huán)節(jié)。其目的是為了提高管理水平，確保工作目標和有關(guān)方針、政策的貫徹執(zhí)行。例如，單位內(nèi)部人事、技術(shù)、流程管理等，就屬于內(nèi)部管理控制。

十、內(nèi)部控制措施

1、風險控制 。

2、不相容崗位分離控制。

3、授權(quán)批準控制。

4、歸口管理控制。

5、預算控制。

6、會計系統(tǒng)控制。

7、單據(jù)控制。

8、內(nèi)部公開控制。

9、財產(chǎn)保全控制。

10、內(nèi)部報告控制。

11、系統(tǒng)自動控制。

十一、內(nèi)部控制制度不能有效執(zhí)行原因

1.制度本身制定得不合理，或過于理想化，或隨著新情況出現(xiàn)，原有制度已不能適應卻沒有及時修改，從而使得制度不具可操作性，自然也就不會被執(zhí)行；

2.缺乏保證制度執(zhí)行的機制，一些單位對內(nèi)部控制執(zhí)行情況既沒有檢查監(jiān)督，又沒有相應的獎懲措施，內(nèi)部控制制度成為墻上擺設和一紙空文。

為此，一方面需要提高制度可操作性，另一方面要加強制度執(zhí)行力，不能為制度而制度。

1、職責分工控制，合理設置職能部門和工作崗位，明確崗位職責權(quán)限，形成各司其職、各負其責、便于考核、相互制約的工作機制。

2、授權(quán)控制，管理人員必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔責任，業(yè)務經(jīng)辦人員必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務。

3、審核批準控制，通過簽署意見并簽字或者蓋章，作出批準、不予批準或者其他處理的決定。

4、預算控制，加強預算編制、執(zhí)行、分析、考核等各環(huán)節(jié)的管理，明確預算項目、標準，規(guī)范預算的編制、審定、下達和執(zhí)行程序。

5、財產(chǎn)保護控制，按照授權(quán)對財產(chǎn)采取財產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對、財產(chǎn)保險等措施，確保財產(chǎn)的安全完整。

6、會計系統(tǒng)控制，明確會計憑證、賬簿和財務會計報告以及相關(guān)信息披露的處理程序，加強會計監(jiān)督、檔案保管和工作交接。

7、內(nèi)部報告控制，通過例行報告、實時報告、專題報告、綜合報告等形式，及時提供重要管理活動信息，增強時效性和針對性。

8、活動分析控制，利用因素分析、對比分析、趨勢分析等方法，定期對管理活動進行分析，發(fā)現(xiàn)問題，查找原因，提出改進意見。

9、績效考評控制，對照預算指標、績效目標，對各部門和員工當期業(yè)績進行考核和評價，兌現(xiàn)獎懲，強化激勵與約束。

10、信息技術(shù)控制，建立信息化控制流程，加強對計算機信息系統(tǒng)訪問與變更、數(shù)據(jù)輸入與輸出、文件儲存與保管、網(wǎng)絡安全等方面的控制，提高業(yè)務處理效率，減少和消除人為操縱因素。

十二、內(nèi)部控制報告

• 指行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合本單位實際情況，編制的能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況的總結(jié)性文件。
• 行政事業(yè)單位是內(nèi)部控制報告的責任主體。
• 單位主要負責人對本單位內(nèi)部控制報告的真實性和完整性負責。結(jié)合內(nèi)控建立實施情況，明確相關(guān)內(nèi)設機構(gòu)、管理層級及崗位職責權(quán)限，有序開展內(nèi)控報告的編制、審核、報送、分析使用等工作。按照“統(tǒng)一部署、分級負責、逐級匯總、單向報送”的方式，由財政部門統(tǒng)一部署，非垂直管理部門向同級財政部門報送，各行政事業(yè)單位按照行政管理關(guān)系向上級行政主管部門單向報送。

十三、內(nèi)部控制報告

遵循原則：

（一）全面性。覆蓋單位層面和業(yè)務層面各類經(jīng)濟業(yè)務活動。

（二）重要性。重點關(guān)注重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，圍繞重點開展內(nèi)部控制建設，著力防范可能產(chǎn)生的重大風險。

（三）客觀性。堅持實事求是，保證真實、完整。

（四）規(guī)范性。按照財政部規(guī)定的統(tǒng)一報告格式及信息要求編制內(nèi)部控制報告，不得自行修改或刪減報告及附表格式。

編制與報送：

（一）單位編制、報送。

包括內(nèi)部控制領(lǐng)導機構(gòu)會議紀要、內(nèi)部控制制度、流程圖、內(nèi)部控制檢查報告、內(nèi)部控制培訓會相關(guān)材料等。向主管部門報送。

（二）部門編制、報送。

匯總行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告，以所屬行政事業(yè)單位上報的信息為準，不得虛報、瞞報和隨意調(diào)整。向同級財政部門報送。

（三）地區(qū)編制、報送。

匯總本地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告，以本地區(qū)部門和下級財政部門上報的信息為準，不得虛報、瞞報和隨意調(diào)整。向上級財政部門報送。

評價指標評分表合計（100分） 評價總分

單位層面評價要點，（60分）

1.內(nèi)部控制建設啟動情況（本 指標14分）

2.單位主要負責人承擔內(nèi)部控 制建立與實施責任情況（本指 標6分）

3.對權(quán)力運行的制約情況（本 指標8分）

4.內(nèi)部控制制度完備情況（本 指標16分）

5.不相容崗位與職責分離控制 情況（本指標6分）

6.內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能 覆蓋情況（本指標10分）

業(yè)務層面 （40分）

7.預算業(yè)務管理控制情況（本指標7分）

8.收支業(yè)務管理控制情況（本指標6分）

9.政府采購業(yè)務管理控制情況（本指標7分）

10.資產(chǎn)管理控制情況（本指標6分）

11.建設項目管理控制情況（本指標8分）

12.合同管理控制情況（本指標6分）

（四） 內(nèi)控報告使用

行政事業(yè)單位應通過對內(nèi)部控制報告中反映的信息進行分析，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設工作中存在的問題，進一步健全制度，提高執(zhí)行力，完善監(jiān)督措施，確保內(nèi)部控制有效實施。各地區(qū)、各部門應加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的分析，強化分析結(jié)果的反饋和使用，切實規(guī)范和改進財政財務管理。

十四、內(nèi)部控制資格

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)控資格要求

注冊會計師和中高級會計職稱人員。

（二）企業(yè)內(nèi)控資格要求

國際注冊內(nèi)控師成為各大企業(yè)急需的高端人才，呈現(xiàn)出供不應求的發(fā)展態(tài)勢。獲得國際注冊內(nèi)部控制師資格認證表明證書持有者掌握了內(nèi)部控制通用知識與技能，具備了內(nèi)部控制方面的職業(yè)勝任能力。借鑒和引進國外職業(yè)資格證書，完善發(fā)展國內(nèi)職業(yè)資格認證。國際注冊內(nèi)部控制師ICICS資格在全球范圍推廣的職業(yè)人才知識體系和認證標準。