科研經(jīng)費改革，將給研究者們以更好的環(huán)境進行科學創(chuàng)新。圖為山東大學一角。 （視覺中國/圖）

2021年8月14日，國務院辦公廳印發(fā)《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（下文簡稱“《意見》”）。這份涉及數(shù)千億資金、需要多部委合作協(xié)調的文件從起草到最終公開發(fā)布，只用了不到兩個月時間。

“在如此短的時間內完成起草和下發(fā)，并且由國辦（國務院辦公廳）下發(fā)，這樣的速度非常罕見?！崩钣窠芨嬖V南方周末記者，他是中科院自動化研究所總會計師，也是該意見的起草人之一。

通常，重大改革意見從籌備、起草到最終發(fā)布至少要近一年時間，由“國辦”下發(fā)，更意味著這不只是一項規(guī)章制度，而是帶有強烈的政策導向和社會指導意義。

這可能是近十年來在全國科研創(chuàng)新領域最具突破力的一次改革。

精簡、放權、減負、松綁，在意見中都能找到與之相對應的條款，文件的最終目的只有一個——給研究者們以更好的環(huán)境進行科學和技術創(chuàng)新。

2021年3月的全國“兩會”，“創(chuàng)新”是被提及最多的詞匯。這背后也有“真金白銀”的支持，據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2013至2020年，中央財政科學技術支出達到2.3萬億元。2021年，在中央本級支出繼續(xù)負增長的情況下，科技支出預算仍達3227億元。這還不包括地方財政的投入，國家財政對科學技術支出的數(shù)字已經(jīng)連續(xù)攀升多年。

多位高校研究人員向南方周末記者表示，《意見》出臺之前，科研經(jīng)費管理和報銷制度已經(jīng)出現(xiàn)了“被濫用”和“不夠用”的矛盾。前者是因為部分科研人員對資金的嚴重浪費，后者則是由嚴苛復雜的資金監(jiān)管所導致的問題。

如何讓科研人員更好地支配研究資金？這項政策改革引起了科技界的廣泛關注。

“用打醬油的錢買醋”

李玉杰基本上全程參與了《意見》的調研、討論和起草過程，“速度快”并不意味著“簡單”，他解釋，“表面看這只是一項有關資金管理的政策，但背后協(xié)調了財政部、科技部、人社部、司法部、稅務總局等多個部門?！?/span>

財政部管理資金的進出，科技部負責項目的具體實施，提供無紙化報銷則要與國稅局進行協(xié)調。

針對研究中的設備采購等涉及政府采購法的內容，意見出臺前也曾向司法部進行確認。李玉杰說，“目前的這條設備采購規(guī)定是協(xié)調了司法部解釋的，相當于給科研人員提供了綠色便捷通道?！?/span>

最關鍵的還是科研人員的待遇問題，涉及人社部門，相關建議同樣突破了相關現(xiàn)行的監(jiān)管辦法。

《意見》對科研項目的預算、使用、結余等各個流程都做了較大幅度的改進，首先是“精簡”，科研項目的預算科目從九個以上精簡為“設備費、業(yè)務費、勞務費三者”。

在科研項目申請階段，研究人員除了要撰寫開題報告，另一項重要工作是編制項目預算表。之前的管理方式詳細規(guī)定了科研人員未來的課題開銷，大到幾百萬的設備，小到一支筆，都要求“事無巨細”地詳細列出。

此次《意見》將項目預算科目精簡為三個，除了50萬元以上的設備費，其他費用只需提供基本測算說明，不必“事無巨細”，一筆一筆列出來。

同時，《意見》擴大了預算調劑自主權，研究人員如果突發(fā)需要購買設備，或是取消預算表中的設備購買決議，可以直接行使“設備費調增權”。以前由項目管理部門審批（如教育部），現(xiàn)在要下放到項目承擔單位（如高校），除設備費外的其他費用調劑權，全部由項目承擔單位下放給項目負責人。

“以往要調整設備類預算，需要研究人員層層上報給學校、教育部甚至科技部，現(xiàn)在各個中間環(huán)節(jié)都沒有了，作為項目的直接負責人，非設備類預算可以由項目負責人自行審批變更，大型設備只需向學校一級的相關部門申請，不用層層上報。”李玉杰解釋。

這也被業(yè)內形容為可以“用打醬油的錢去買醋”，這是因為，科研往往帶有不可預知性，尤其是那些要進行試驗的理工科項目，單個實驗結果可能將研究完全引導至其他方向，對未來的工具使用情況無法準確預測。

“之前的管理方式，對于一些探索性比較強，或者一些關鍵領域項目的開展是不利的?！?span id="ctiis9v" class="candidate-entity-word" data-gid="13101085">河南大學物理與電子學院教授戴樹璽告訴南方周末記者。

他舉了一個光刻機的例子，這類項目的不確定性很強，而且設備經(jīng)費巨大，又屬于“高精尖”的核心研究領域，“像這樣的項目，你撥給他多少錢都是值得的，資金可能超過一個億，光是一臺設備就要幾百萬了，這類項目就更適合粗放型管理，科學家拿到錢怎么花、買什么都不需要這么細致，硬是要按照預算條目先湊夠這一個億，就把科學家們難壞了?！?/span>

2021年5月，沈陽一高校的導師和學生們在實驗室里進行科研探討。 （視覺中國/圖）

科研人員的兩道關：拿課題，上項目

對一線科研人員而言，科研方向或學術成果得到認可，最直接的表現(xiàn)就是拿項目、申請課題。

無論是國家級、省部級還是校級課題或項目，都會有相應的配套資金資助，科研人員也就有了對科研資金的支配權。但是，這個過程相當不易。

當前國內自然科學、社會科學領域的科研項目不勝枚舉，規(guī)模最大的兩項是國家自然科學基金委員會項目（偏向理工科），以及國家社會科學基金項目（文史哲為主），前者主管單位為國家自然科學基金委員會，后者由全國哲學社會科學工作辦公室負責，二者均為國家級科研項目。

寒假是老師們最忙的時候，因為每年3月是自然科學基金申報的日子，“這個時候基本上所有的老師都在寫申請書，我們叫作‘寫本子’?！?戴樹璽說。他先后參與過多項國家級的自然科學基金。

戴樹璽當年的第一個國家級科研項目是自然科學基金下屬的青年學者項目，這類項目比其他的項目更好申請，主要針對35歲以下的學者。2009年8月“放榜”之時，戴樹璽得知自己“高中”，他開玩笑說，“就跟范進中舉一樣?！?/span>

他的興奮主要源于對自己未來的篤定，在大學的職稱評定中，擁有國家級課題相當于一只腳踏入了“教授”行列，也是憑借這個項目，他日后申請到了多項省級自然科學基金項目，并發(fā)表了三十余篇SCI核心論文。

課題，是職稱升級的硬指標，有課題意味著有學術論文的產(chǎn)出，這也是評級的重要指標。此外，中標課題還能增加自己在學校的科研業(yè)績，這就像是對科研工作人員的KPI考核，與個人的工資、獎金收入直接掛鉤。

國家課題就像一塊“敲門磚”，在幫助年輕學者走穩(wěn)科研道路之余，還能吸引一些省部級項目和社會項目的青睞，相比國家級項目，有時這些項目的資金反而更加雄厚。

近日，國家自然科學基金公布2021年項目名單，總計27.6萬余項申請，共獲批4.5萬余項，通過率約16.3%。

戴樹璽仍記得當年自己第一個國家級項目的研究經(jīng)費只有19萬元，項目結題第二年，38歲的他獲評教授職稱?！?9萬資金還是分攤四年給到，從這個角度來說，大部分中青年學者申請課題的目的不是經(jīng)費，而是前途。”

2021年6月，合肥的科研人員在對一個核聚變實驗裝置的外部設備進行檢測維護。 （視覺中國/圖）

經(jīng)費管理兩難

年過40歲，張琳仍奮斗在科研一線，她在上海的一家985理工院校任副教授。

此次《意見》出臺當天，張琳就詳細研究了一遍，她手中還主持著一項國家級的項目，令她惆悵的是，自己手中一堆打印發(fā)票無法“消化”。

絕大部分科研人員可以接觸到兩類項目，國家級、省級或是校級項目，稱為“縱向課題”，企業(yè)方或其他自然人的委托項目，稱為“橫向課題”。二者的課題經(jīng)費都必須首先匯入項目負責人所在的單位賬戶，再由單位財務部門對經(jīng)費統(tǒng)一監(jiān)管。

此前，科研人員對經(jīng)費的支配權相當有限，每一筆經(jīng)費都必須經(jīng)過有關財務部門的審核。按照財政部制定的《中央和國家機關差旅費管理辦法》，“科研經(jīng)費使用與報銷管理規(guī)定”中，允許報銷的項目一般包括采購機器設備費用、差旅費用、學術會議支出費用、資料費用、出國考察或調研費、資料復印費等。

對張琳而言，材料復印費是最便捷的報銷渠道，屬于科研“直接費用”?？蒲许椖抠Y金可以粗略分成直接費用和間接費用，簡單理解，“任何可以用發(fā)票報銷的款項都屬于直接費用，比如設備購買、差旅出行、勞務費，剩下的如對研究者的績效獎勵屬于間接費用?！?/span>

科研人員經(jīng)常要為走哪一項報銷渠道絞盡腦汁，比如差旅費用，研究者需要提前估算出項目期間需要完成的出差次數(shù)，并按照不同單位、個人職稱級別確定差旅金額。如果結算費用超出預期，或是從其他資金“找補”，或是干脆自掏腰包。

張琳的找補方式就是用資料復印費代替，然而資料復印數(shù)量有限，如果有大額需求，還必須向商家“購買”發(fā)票，“復印店一般會收發(fā)票8—10個點的提成，下半年還得提前和老板預約，同事也都會在年末放假前統(tǒng)一報銷。”

張琳的處境部分源于上世紀九十年代進行的科研院所和高校體制改革。彼時，科研單位紛紛放棄了“大鍋飯”，在科研人員職稱評聘和崗位績效津貼方面，將個人項目的數(shù)量（項目數(shù)和經(jīng)費額度）以及檔次（國家級或省部級等）作為主要評價指標。

科研機構們?yōu)榱朔乐埂梆B(yǎng)懶人”、鼓勵優(yōu)勝劣汰，但愈發(fā)激烈的競爭讓不同科研單位之間開始了“拉練賽”，不斷進行項目數(shù)量和總經(jīng)費數(shù)的“比拼”?？蒲腥藛T為了提高自己的地位和待遇，又進一步爭取更高“層次”項目的支持。

“在過去，科研人員經(jīng)常要為某一筆支出走哪一項報銷渠道走不少的內外部審批手續(xù)，這也是科研人員反映最多的問題之一，各環(huán)節(jié)審批手續(xù)太多，占用了大量科研人員認認真真做研究的時間?！崩钣窠苷劦?。

但嚴格審核的經(jīng)費管理仍不能堵住有人“套利”，尤其是在勞務費支出這塊“高危區(qū)”，借由勞務費等間接費用違規(guī)套取科研經(jīng)費的現(xiàn)象屢見不鮮。

2020年1月，有“最年輕院士”之稱的中國工程院院士、中國農業(yè)大學教授李寧采取侵吞、虛開發(fā)票、虛列勞務支出等手段，伙同同案被告人貪污課題科研經(jīng)費共計人民幣3756萬元。

同年9月，原浙江工業(yè)大學膜分離與水科學技術中心主任助理兼辦公室主任陳賢鴻利用職務便利，以給學生、父母等人虛假發(fā)放勞務費，給自己虛假發(fā)放獎勵費、違規(guī)報銷差旅費、通過相關公司虛開發(fā)票等方式，套取浙江工業(yè)大學公款共計215萬元。

“按照新的政策來核定科研經(jīng)費中用于人的支出預算，目前好多科研單位據(jù)測算是可以拿得出來的。意見賦予了基層單位和上級管理部門動態(tài)調整績效工資總量的權利，僅需報財政部和人力資源和社會保障部備案即可?？蒲薪?jīng)費用于人的支出的隱形‘天花板’被打破了，能極大地促進科研人員全身心投入科技創(chuàng)新的積極性?！崩钣窠苷f。

此次《意見》指出，對于500萬元以下的項目，間接費用比例從不超過20%提高到30%，500萬元至1000萬元的部分從不超過15%提高到25%，1000萬元以上的部分從不超過13%提高到20%；對純理論基礎研究項目，間接費用比例進一步提高到不超過60%。

“過去歷次改革不管從量上累加多少，體制內的單位都有工資總額不能突破，很多單位上級核定的工資總額標準過低且多年不變，導致有錢發(fā)不出的問題比較突出，這就抵消了科學家對歷年來中央科研經(jīng)費放管服政策真實的‘獲得感’。”李玉杰說。

在2021年8月19日國務院新聞辦公室舉行的政策例行吹風會上，財政部部長助理歐文漢說，“我們初步匡算，通過上述激勵措施，科研項目經(jīng)費中用于‘人’的費用可達50%以上，對于科研人員的激勵力度是前所未有的。”

據(jù)國家統(tǒng)計局2020年發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年中國基礎研究占比首次突破6%。其中，基礎研究經(jīng)費快速增長。2019年，我國基礎研究經(jīng)費為1335.6億元，比上年增長22.5%。高等學校、政府所屬的研究機構和企業(yè)的基礎研究經(jīng)費分別為722.2億元、510.3億元和50.8億元，分別比上年增長22.4%、20.6%和51.6%。

（應受訪者要求，文中張琳為化名。）